China e Asean não cumprirão prazo de 2026 para Código de Conduta no Mar do Sul da China, apesar de acordo sobre 80% do texto

Quinta parte final prolonga negociação de décadas

China e países do Sudeste Asiático chegaram a um acordo provisório sobre cerca de 80% dos parágrafos de uma proposta de Código de Conduta para o Mar do Sul da China, mas as negociações continuarão em 2027 porque as divergências restantes dizem respeito às regras mais básicas do acordo, disseram três diplomatas regionais de alto escalão em 11 de novembro.

Os diplomatas disseram que a última rodada de negociações de 2026 terminou em outubro sem acordo sobre quais águas seriam abrangidas pelo código, o significado de termos sensíveis ou se suas obrigações teriam força legal. Eles falaram sob anonimato porque não estavam autorizados a comentar publicamente as negociações.

O atraso levaria as conversas para além da meta de conclusão estabelecida em 2023 e transferiria das Filipinas para Singapura a responsabilidade de conduzi-las. Singapura assumirá a presidência da Asean em 2027. China e Malásia, país que coordena as relações mais amplas da Asean com Pequim, lideraram conjuntamente pelo menos 10 grandes rodadas de negociação neste ano.

O anúncio ocorre antes da reunião de líderes regionais em Manila, onde confrontos marítimos e o código ainda não concluído devem ocupar lugar de destaque. Para equipes da guarda costeira, militares da Marinha e comunidades pesqueiras, a questão prática é saber se as negociações podem produzir regras que reduzam a probabilidade de encontros perigosos se transformarem em conflitos armados.

O que continua sem solução?

As três questões pendentes identificadas pelos diplomatas determinam onde o acordo se aplicaria, o que suas instruções significariam e quais obrigações legais os governos aceitariam. Discussões anteriores também apontaram uma quarta questão: a relação do código com a Declaração sobre a Conduta das Partes no Mar do Sul da China, adotada em 2002.

O escopo geográfico diz respeito às águas e aos acidentes geográficos marítimos abrangidos pelas regras. As definições são importantes porque os governos precisam ter um entendimento comum das atividades que concordam em permitir, restringir ou evitar. A força vinculante transformaria os compromissos acordados em obrigações legais, enquanto os procedimentos para lidar com violações determinariam como as queixas seriam tratadas.

O presidente das Filipinas, Ferdinand Marcos Jr., reconheceu a dificuldade durante uma conversa em outubro, em Singapura. Ao descrever as negociações sobre o código, ele disse:

As discussões já vêm acontecendo há algum tempo e, às vezes, é um pouco frustrante que até as definições de palavras comuns estejam se tornando motivo de discórdia.

O número de 80% se refere aos parágrafos aceitos provisoriamente. Os temas restantes têm grande peso prático para o acordo, pois determinam seu alcance e funcionamento. Não foi anunciado nenhum texto concluído nem qualquer mecanismo de aplicação acordado.

Um prazo que passou de julho para dezembro

A Asean e a China adotaram diretrizes em julho de 2023 para acelerar as negociações, estabelecendo a meta de concluí-las em três anos, ou até julho de 2026. Em julho deste ano, a secretária de Relações Exteriores das Filipinas, Ma. Theresa Lazaro, já descrevia a meta como o fim de 2026, com negociadores se reunindo mensalmente desde janeiro.

Marcos esperava obter um acordo durante a presidência filipina, de preferência por ocasião da cúpula de Manila. A porta-voz da Presidência, Claire Castro, reiterou essa ambição antes das reuniões, enquanto autoridades diplomáticas filipinas disseram que não se esperava concluir o acordo até a cúpula. A avaliação dos diplomatas em novembro estende o atraso previsto para além do fim do ano.

O processo de negociação passou por várias etapas:

• 4 de novembro de 2002: A Asean e a China assinaram uma declaração em Phnom Penh, comprometendo-se a trabalhar em um código.
• 2005: As negociações sobre a proposta de código começaram, segundo o relato dos diplomatas regionais.
• 2017: A Asean e a China adotaram um marco para orientar as negociações substantivas.
• 2018 e 2019: As partes acordaram um Texto Único de Negociação e concluíram sua primeira leitura.
• 2023: A segunda leitura foi concluída, e diretrizes estabeleceram a meta de conclusão em três anos.
• 2025: As negociações entraram em uma terceira leitura, incluindo discussões sobre a relação do código com a declaração de 2002.
• Outubro e novembro de 2026: A última rodada do ano deixou questões centrais sem solução, e diplomatas disseram que as negociações continuariam em 2027.

Marcos já havia manifestado dúvidas sobre a conclusão em novembro em outubro. A avaliação mais recente torna o cronograma previsto mais definido: Singapura herdará negociações inacabadas, apesar do calendário mais intenso de reuniões das Filipinas.

O que a declaração de 2002 já prevê

A declaração de conduta de 2002 da Asean, assinada por governos do Sudeste Asiático e pela China, já inclui compromissos de moderação, solução pacífica de controvérsias e liberdade de navegação e sobrevoo. Ela faz referência expressa à Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar de 1982, conhecida como CNUDM.

A declaração diz que controvérsias territoriais e jurisdicionais devem ser resolvidas pacificamente, sem ameaças ou uso da força, por meio de consultas e negociações entre os Estados soberanos diretamente envolvidos. Também pede moderação em atividades que possam complicar as disputas, inclusive evitando ocupar ilhas, recifes, bancos de areia e outros acidentes geográficos que antes eram desabitados.

O documento não é juridicamente vinculante. Sua disposição final diz que as partes trabalharão por consenso para adotar um código de conduta no futuro. O consenso exige a concordância dos participantes, o que torna as objeções não resolvidas um fator central para o ritmo das negociações.

O código proposto pretende, portanto, detalhar compromissos assumidos há mais de duas décadas. A tarefa difícil é transformar promessas de moderação em instruções que governos e equipes no mar possam aplicar durante um confronto.

Cooperação prática já está em pauta

A declaração de 2002 contém uma lista detalhada de atividades que os governos podem promover enquanto suas disputas territoriais e marítimas continuam. Entre elas estão a proteção do meio ambiente marinho, a pesquisa científica, a segurança da navegação e das comunicações, as operações de busca e salvamento e o combate à pirataria, ao roubo armado no mar e a outros crimes transnacionais.

As medidas de fortalecimento da confiança incluem o diálogo entre autoridades de defesa, o tratamento humanitário de pessoas em perigo ou situação de emergência, a notificação voluntária de exercícios militares conjuntos iminentes e o intercâmbio voluntário de informações pertinentes. A declaração diz que o escopo, os locais e as condições das atividades de cooperação devem ser acordados antes de sua implementação.

Essas disposições mostram como um acordo pode lidar com riscos cotidianos sem esperar que os governos resolvam todas as reivindicações concorrentes. A coordenação de resgates, por exemplo, diz respeito à resposta das autoridades quando alguém está em perigo. Os procedimentos de navegação tratam de como as embarcações se deslocam e se comunicam quando operam próximas umas das outras.

Um código mais operacional precisaria de canais claros para relatar incidentes, realizar consultas após um confronto, resolver divergências e avaliar o cumprimento das regras. São propostas para tornar o acordo viável; os negociadores não anunciaram que esses procedimentos já tenham sido definidos. A questão central é quanto detalhamento os governos aceitarão quando as regras puderem limitar suas próprias ações.

Por que as Filipinas pressionaram por negociações mais rápidas

As Filipinas sediaram negociações em Cebu programadas de 30 de janeiro a 2 de fevereiro, após uma reunião de ministros das Relações Exteriores da Asean em 29 de janeiro. Era esperada a participação de grupos de trabalho técnicos e autoridades de alto escalão. Lazaro disse que discutiria em privado uma nova estratégia de negociação com seus homólogos da Asean.

Timor-Leste, admitido como 11º membro da Asean em outubro de 2025, não participava das negociações do código em Cebu, segundo diplomatas regionais. Os esforços de negociação continuaram durante toda a presidência filipina, com reuniões realizadas pelo menos uma vez por mês.

Manila tem interesse direto no resultado para sua segurança. Os encontros entre forças da guarda costeira e da Marinha chinesas e filipinas se intensificaram nas proximidades de bancos de areia disputados. China, Brunei, Malásia, Filipinas e Vietnã têm reivindicações sobrepostas no Mar do Sul da China; Taiwan também mantém reivindicações.

A via marítima é usada pelo comércio internacional e acredita-se que contenha reservas submarinas de petróleo e gás. Os esforços das Filipinas para garantir seus direitos marítimos avançaram por várias frentes, incluindo sua apresentação de julho sobre o leito marinho a uma comissão das Nações Unidas. Esse processo diz respeito aos direitos sobre o leito e o subsolo marinhos, enquanto as negociações do código tratam da conduta dos Estados no mar.

As regras seriam aplicadas em meio à crescente presença militar

A China construiu instalações militares nas ilhas Spratly e Paracel, incluindo estruturas capazes de receber bombardeiros. O Vietnã também realizou aterros e obras de infraestrutura em áreas que ocupa, com atividades registradas em 2025 que apoiam uma presença militar maior.

O histórico de confrontos dá um objetivo concreto às negociações. Os combates entre forças chinesas e vietnamitas no Recife Johnson do Sul, em 1988, mataram mais de 60 marinheiros vietnamitas. A ocupação chinesa do Recife Mischief, em 1995, ajudou a impulsionar a iniciativa regional por um acordo de conduta.

O atual contexto das negociações inclui tanto operações marítimas quanto parcerias de defesa em expansão. As Filipinas fortaleceram a cooperação com a Austrália e o Japão, mantendo sua aliança com os Estados Unidos. Manila vê essas relações como formas adicionais de responder à pressão no mar.

Restrições amplas a exercícios militares ou à cooperação com países de fora do Sudeste Asiático poderiam afetar essas parcerias. A declaração de 2002 prevê a notificação voluntária de exercícios conjuntos iminentes. Quaisquer novas obrigações dependeriam da redação que os governos aceitarem, inclusive de como equilibrar a prevenção de incidentes com a liberdade de escolher parceiros de defesa.

Diplomacia continua apesar de divergências públicas

Lazaro e o ministro das Relações Exteriores da China, Wang Yi, conversaram sobre as relações bilaterais por telefone, segundo anúncio do Departamento de Relações Exteriores das Filipinas em 4 de novembro. Manila disse que os ministros concordaram em manter o diálogo, evitar ações e declarações que agravem as tensões sem necessidade e resolver as disputas pacificamente.

O esforço para acalmar as relações veio depois de trocas acirradas entre autoridades filipinas e a embaixada chinesa. As discussões incluíram declarações do embaixador chinês Jing Quan sobre o uso da força pela China, que Marcos classificou como uma ameaça, e divergências sobre a participação chinesa em reuniões regionais de defesa.

A conversa entre os ministros ofereceu aos dois lados um canal para discutir questões marítimas antes da cúpula de Manila. O compromisso declarado com o diálogo ocorre em paralelo a confrontos contínuos, e a forma como cada incidente é tratado põe à prova se as garantias diplomáticas influenciam a conduta cotidiana.

Washington já afirmou repetidas vezes que seus compromissos previstos no tratado de defesa se aplicam caso as forças armadas filipinas sofram um ataque armado, inclusive no Mar do Sul da China. Pequim pediu aos Estados Unidos que não se envolvam no que descreve como uma disputa asiática. Assim, um confronto grave poderia envolver governos além daqueles que negociam o código.

O que Manila pode entregar e o que Singapura herdará

As reuniões de cúpula em Manila estão programadas para 15 a 17 de novembro, embora também tenha sido mencionada uma agenda de 16 a 18 de novembro para o encontro. Espera-se que líderes regionais discutam o Mar do Sul da China antes de se reunirem com parceiros, entre eles China e Estados Unidos. O Ministério das Relações Exteriores das Filipinas confirmou uma cúpula especial com os Estados Unidos para 17 de novembro.

A expectativa é que a China seja representada pelo primeiro-ministro Li Qiang. Não se esperava a presença do presidente Xi Jinping. Marcos esperava que um código concluído pudesse criar uma oportunidade para Xi visitar Manila, mas as negociações agora devem ultrapassar o período da presidência filipina.

Singapura assumirá a responsabilidade de conduzir as negociações em 2027. O país não reivindica território nas águas disputadas, mas sua economia depende fortemente do fluxo comercial, e seu governo defende a liberdade de navegação e sobrevoo.

Julio Amador III, analista geopolítico radicado em Manila, disse que um código poderia ajudar a desestimular agressões quando combinado com diplomacia e maior capacidade militar. Referindo-se à China, ele descreveu a dimensão do desafio:

É preciso muito esforço para conter as grandes potências.

Para Singapura, a tarefa imediata será preservar os acordos provisórios e, ao mesmo tempo, avançar nas disposições que determinam a força legal, o alcance geográfico e o significado prático do código. Para quem opera nas águas disputadas, o resultado desejado é mais concreto: menos encontros perigosos e uma forma confiável de administrá-los quando ocorrerem.

Principais pontos

• Três diplomatas regionais dizem que há acordo provisório sobre cerca de 80% dos parágrafos do código, mas as negociações continuarão em 2027.
• As principais divergências restantes dizem respeito ao escopo geográfico, às definições e à possibilidade de o código ser juridicamente vinculante.
• As Filipinas aumentaram a frequência das reuniões para pelo menos uma vez por mês; China e Malásia lideraram conjuntamente pelo menos 10 grandes rodadas em 2026.
• A declaração vigente de 2002 pede moderação, solução pacífica de controvérsias e liberdade de navegação, mas não é juridicamente vinculante.
• Singapura herdará as negociações como presidente da Asean em 2027, enquanto os confrontos no Mar do Sul da China continuam.