Indonésia propõe penalidades triplicadas por conversão de 554.615 hectares de arrozais

Uma conta cara pelas terras de arroz perdidas

O ministro da Agricultura da Indonésia, Andi Amran Sulaiman, propôs exigir que os responsáveis pela conversão de 554.615 hectares de arrozais em áreas residenciais e industriais substituam as terras por uma área três vezes maior ou paguem uma multa equivalente a três vezes o valor tributável estimado. A proposta trata das conversões registradas entre 2019 e 2025 e transforma anos de perdas de terras agrícolas em um debate sobre quem deve pagar para restaurar a capacidade do país de produzir arroz.

Amran apresentou a proposta em uma reunião de coordenação restrita no Ministério Coordenador de Assuntos Alimentares, em Jacarta, em 11 de novembro de 2026. Ele estimou que a opção de pagamento poderia gerar uma economia de até Rp 100 trilhões para o governo, embora não tenha apresentado um cálculo que explique essa estimativa.

O ministro de Assuntos Agrários e Ordenamento Territorial, Nusron Wahid, que também dirige a Agência Nacional de Terras, defendeu uma auditoria abrangente antes da definição das penalidades. Ele quer que as autoridades determinem quais conversões tinham autorização, quais medidas de proteção se aplicavam quando o uso das terras mudou e que tipos de arrozais foram perdidos.

Os dados do ministério indicam que 144.255,1 hectares das terras convertidas se enquadravam nas categorias de arrozais protegidos ou terras agrícolas destinadas à produção sustentável de alimentos. Isso representa cerca de 26% dos 554.615 hectares registrados como convertidos. A auditoria proposta por Nusron examinaria quando essas proteções entraram em vigor, além do histórico das conversões.

A proposta reúne, portanto, duas tarefas: decidir como lidar com as terras já convertidas e reforçar as regras destinadas a manter os arrozais restantes em produção. Para agricultores, incorporadoras e governos locais, as consequências dependerão tanto das condições das terras quanto de sua situação jurídica no início das obras.

O que significariam as duas opções de penalidade

A primeira opção de Amran exigiria que os responsáveis pela conversão criassem novos arrozais com área equivalente a três vezes a área perdida. Se aplicada de forma uniforme aos 554.615 hectares, isso corresponderia a 1.663.845 hectares de terras substitutas. A exigência final dependeria da auditoria e das regras aplicadas a cada caso.

A segunda opção exigiria o pagamento de três vezes o Nilai Jual Objek Pajak, conhecido como NJOP, na localidade em questão. O NJOP é o valor imobiliário estimado usado para fins tributários. Uma multa vinculada a esse valor variaria de acordo com a localização, em vez de impor a mesma cobrança por hectare em todos os casos.

Amran citou Jacarta e Tangerang como locais onde talvez já não seja viável reconstruir arrozais em sua localização original. A construção de moradias, fábricas e outros empreendimentos urbanos pode deixar pouco espaço para recriar uma área agrícola. Ele também mencionou a possibilidade de estabelecer terras substitutas fora de Java.

A opção em dinheiro permitiria ao governo buscar compensação nos casos em que a substituição física fosse difícil. Não foram anunciados uma decisão final, um cronograma de pagamentos ou uma explicação detalhada sobre o uso dos recursos propostos. Os Rp 100 trilhões continuam sendo uma estimativa de Amran para a possível economia orçamentária.

Por que Nusron quer uma auditoria primeiro

Nusron pediu que as autoridades dividam as terras convertidas entre casos com autorização e casos sem autorização. Ele também quer que a auditoria determine se cada governo local já havia designado a área afetada como Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan, ou LP2B, quando ocorreu a conversão.

LP2B são terras agrícolas formalmente reservadas à produção contínua de alimentos. Essa classificação oferece às autoridades uma base jurídica para proteger o uso agrícola, sujeita às exceções permitidas por lei. Verificar quando essa condição passou a valer ajudaria as autoridades a identificar as regras aplicáveis a cada conversão.

Nusron propôs uma equipe conjunta liderada pelo Ministério Coordenador de Assuntos Alimentares, com integrantes de seu ministério, do Ministério da Agricultura e do Ministério dos Assuntos Marítimos e da Pesca. A equipe examinaria o nível de proteção das terras, o histórico das autorizações e o tipo de cultivo de arroz praticado anteriormente.

Uma área convertida antes da definição dos limites locais de proteção tem um histórico administrativo diferente do de um campo protegido convertido sem autorização. Ao separar primeiro esses históricos, o governo teria uma base para atribuir responsabilidades e calcular qualquer obrigação de substituição.

A substituição depende da água e da produtividade

Nusron afirmou que as exigências atuais de substituição distinguem os arrozais de acordo com seus sistemas de abastecimento de água. Pelas regras que descreveu, campos atendidos por irrigação técnica devem ser substituídos por uma área três vezes maior, campos de arroz em áreas pantanosas, por uma área duas vezes maior, e campos dependentes da chuva, por uma área equivalente.

A irrigação técnica utiliza um sistema organizado de distribuição e controle da água. Os campos de sequeiro dependem da chuva, enquanto o cultivo em áreas pantanosas ocorre em zonas úmidas. Essas diferenças afetam o trabalho e a infraestrutura necessários para manter a produção de arroz.

Nusron também destacou a produtividade. Ele deu como exemplo arrozais em Karawang, com rendimento de nove toneladas, e terras substitutas no sul de Sumatra, com rendimento de três toneladas. Seu cálculo, três multiplicado por três é igual a nove, explicava por que poderia ser necessária uma área maior para substituir a produção de terras mais produtivas.

A questão prática é quanto arroz as terras substitutas podem produzir. Criar um hectare de novas terras agrícolas não reproduz automaticamente a colheita de um hectare com irrigação consolidada e alto rendimento. Por isso, a auditoria precisaria levar em conta tanto a produtividade anterior do campo quanto sua área.

A Lei nº 41 de 2009 sobre a Proteção de Terras Agrícolas Sustentáveis para a Produção de Alimentos já prevê terras substitutas quando áreas agrícolas protegidas são convertidas com base nas exceções permitidas. As exigências incluem uma área de pelo menos três vezes a original para terras irrigadas e de pelo menos a mesma dimensão para terras sem irrigação. A descrição de Nusron também aponta uma exigência distinta para terras pantanosas.

As terras agrícolas protegidas ainda têm exceções legais

A Lei nº 41 de 2009 geralmente proíbe a conversão de terras designadas como LP2B. Também permite conversões limitadas para atender ao interesse público, desde que sejam fornecidas terras substitutas.

A explicação da lei inclui entre os usos de interesse público estradas, infraestrutura de transporte público, barragens, sistemas de irrigação, canais de água potável, drenagem, saneamento, instalações de segurança pública, reservas naturais e infraestrutura de eletricidade. Esses projetos podem exigir terras agrícolas mesmo quando o governo busca preservar a produção de alimentos.

O Regulamento Presidencial nº 4 de 2026 também trata de arrozais que aparecem em mapas de terras protegidas, mas ainda não foram designados como LP2B. O artigo 17 exige uma recomendação do ministro responsável por assuntos agrários e ordenamento territorial antes que essas terras possam ser convertidas.

Essas disposições tornam as verificações jurídicas da auditoria centrais para o debate sobre penalidades. As autoridades precisariam determinar se um projeto se enquadrava em uma exceção, se as aprovações exigidas existiam e se as obrigações de substituição foram cumpridas. Qualquer fórmula única de penalidade teria de coexistir com essas exigências já em vigor.

A meta de proteção de 87%

A política de proteção da Indonésia utiliza três categorias de terras relacionadas. Lahan Baku Sawah, ou LBS, é o inventário de referência do governo para arrozais. Lahan Sawah Dilindungi, ou LSD, identifica arrozais protegidos. LP2B designa terras destinadas à produção sustentável de alimentos por meio do sistema de planejamento.

O governo estima em 7,38 milhões de hectares o total de LBS. Um limite de proteção de 87% desse total corresponde a cerca de 6,42 milhões de hectares. Esse cálculo coincide de perto com a meta anunciada pelo governo de designar 6,42 milhões de hectares de LSD até junho de 2026.

O Regulamento Presidencial nº 4 de 2026, assinado e em vigor desde 4 de fevereiro de 2026, exige que os governos regionais com LBS designem pelo menos 87% dessas terras como LSD. Ele substituiu o Regulamento Presidencial nº 59 de 2019 e atribuiu a liderança da equipe integrada de controle de conversões ao ministro coordenador de Assuntos Alimentares.

O Regulamento Presidencial nº 12 de 2025, que trata do plano nacional de desenvolvimento, também fornece a base para proteger pelo menos 87% das LBS como LP2B. Em conjunto, as medidas vinculam as metas nacionais aos mapas e às decisões de planejamento das autoridades locais.

Nusron afirmou que seu ministério trataria temporariamente todas as LBS como LP2B nas áreas cujos planos diretores ficassem abaixo do mínimo, até que os governos locais definissem limites claros. As regiões abaixo do patamar receberam a instrução de revisar seus planos em até seis meses.

Os mapas locais continuam sendo centrais para a fiscalização

Apenas 194 regências e cidades haviam incluído LP2B em seus planos diretores regionais durante a campanha anterior do governo para acelerar a designação. Esses planos, conhecidos como RTRW, orientam onde podem ocorrer atividades agrícolas, residenciais, industriais e outras.

Nusron instou os governos regionais a incluir LP2B, LBS e LSD em seus documentos de RTRW. A inclusão das categorias agrícolas no sistema de planejamento oferece às autoridades uma base mais clara para avaliar propostas de empreendimentos antes que os campos sejam cobertos por construções.

Oito províncias haviam estabelecido proteções de LSD: Java Central, Java Oriental, Java Ocidental, Sumatra Ocidental, Banten, Yogyakarta, Bali e Nusa Tenggara Ocidental. Nusron afirmou que a conversão nessas províncias totalizou 5.618 hectares ao longo de cinco anos.

Ele também citou uma faixa anual anterior de conversões, de 80 mil a 120 mil hectares, antes das proteções de LSD. Separadamente, o ministério agrário apresentou uma estimativa nacional de 100 mil a 150 mil hectares por ano em 2022. Os números se referem a períodos e abrangências geográficas diferentes; nas oito províncias, a média registrada foi de cerca de 1.124 hectares por ano ao longo dos cinco anos mencionados.

Os planos de expansão incluíam verificação e formação de equipes em Aceh, Sumatra do Norte, Riau, Jambi, Sumatra do Sul, Bengkulu, Lampung, Ilhas Bangka Belitung, Ilhas Riau, Kalimantan Ocidental, Kalimantan do Sul e Sulawesi do Sul. O cronograma de 2026 previa a designação em mais 12 províncias até o início de março e em outras 17 até o fim de junho.

Como a política se desenvolveu

O presidente Prabowo Subianto orientou Nusron a conter a conversão de arrozais após uma reunião no Palácio Merdeka, em Jacarta, em 28 de janeiro de 2026. Nusron, que falou como ministro de Assuntos Agrários e diretor da Agência Nacional de Terras, afirmou que o presidente havia aprovado as medidas discutidas.

"Na conversa de hoje, apresentamos medidas que precisavam ser submetidas à consulta do presidente e, felizmente, ele deu sua aprovação", disse Wahid.

Na reunião, Nusron mencionou a perda de aproximadamente 554 mil hectares entre 2019 e 2024. O número mais detalhado do ministério, usado na proposta de penalidades, é de 554.615 hectares entre 2019 e 2025.

• 2025: O governo buscou acelerar a designação de LP2B e concluir o processo naquele ano.
• 28 de janeiro de 2026: Prabowo orientou Nusron a conter as conversões após a reunião no Palácio Merdeka.
• 4 de fevereiro de 2026: O Regulamento Presidencial nº 4 de 2026 entrou em vigor, introduzindo o limite de LSD e uma nova liderança para a equipe.
• Março e junho de 2026: O governo estabeleceu metas escalonadas para ampliar as designações de terras protegidas.
• 11 de novembro de 2026: Amran propôs a substituição por uma área três vezes maior ou multas baseadas no NJOP, enquanto Nusron pediu uma auditoria antes da definição das sanções.

A sequência mostra uma política que vai da designação e do mapeamento até a possível responsabilização financeira por conversões passadas. Cada etapa depende de saber quais campos existiam, quais proteções se aplicavam e o que aconteceu com as terras.

Apoio aos agricultores junto com as restrições

O Regulamento Presidencial nº 4 de 2026 também prevê incentivos para governos locais e comunidades que mantenham os arrozais em uso agrícola, conforme a capacidade financeira do Estado. Os governos locais podem receber apoio para infraestrutura agrícola e financiamento.

Para as comunidades, as medidas incluem infraestrutura agrícola, assistência financeira, seguro agrícola, acesso a microcrédito e dispensa de obrigações de pagamento da previdência social. Outros apoios incluem a agilização da titulação de terras e ajuda para comercializar arroz ou arroz em casca.

Essas medidas tratam dos custos contínuos da atividade agrícola, enquanto as regras de proteção limitam as mudanças no uso das terras. Uma área demarcada pode preservar um campo para a agricultura; irrigação, financiamento, seguro e acesso a compradores ajudam os agricultores a continuar produzindo nele.

A proposta de penalidades associa a responsabilidade pelas perdas passadas aos esforços para manter os campos restantes. O efeito final dependerá da auditoria, do tratamento jurídico de cada conversão e da capacidade das terras substitutas de recuperar a produção perdida pela Indonésia.

Pontos principais

• Amran propôs a substituição das terras por uma área três vezes maior ou multas equivalentes a três vezes o valor tributável estimado dos arrozais convertidos.
• O ministério registrou a conversão de 554.615 hectares entre 2019 e 2025.
• Cerca de 144.255,1 hectares, ou 26%, se enquadravam em categorias de terras protegidas.
• Nusron pediu a verificação de autorizações, datas de proteção, tipos de campo e produtividade antes da definição das sanções.
• As regras atuais permitem conversões limitadas por interesse público e exigem terras substitutas.
• Um limite de 87% aplicado a 7,38 milhões de hectares corresponde a cerca de 6,42 milhões de hectares de terras protegidas.