Marcos pede revisão de decisão da Suprema Corte sobre orçamento enquanto Senado reavalia gastos de 2027

Aumentos bilionários no orçamento enfrentam avaliação constitucional

O governo do presidente Ferdinand Marcos Jr. pedirá a reconsideração de uma decisão da Suprema Corte das Filipinas que derrubou as leis orçamentárias de 2024 e 2025 devido a aumentos aprovados pelo Congresso de P449,5 bilhões e P17,99 bilhões, além de invalidar duas disposições que regem gastos de reserva em 2026.

A decisão, datada de 7 de outubro de 2026 e anunciada em 20 de outubro, vai além dos gastos passados. Ela estabelece limites para a forma como o Congresso e o Executivo podem autorizar e liberar dotações não programadas, uma autorização para gastos de reserva disponível apenas quando determinadas condições de financiamento são atendidas. Senadores já aplicam esses limites ao examinar a proposta de orçamento de P7,2 trilhões para 2027.

A subsecretária de Imprensa do Palácio, Claire Castro, disse em 21 de outubro que a Procuradoria-Geral do Estado havia recebido orientação para pedir à corte que reavaliasse a decisão. O governo sustenta que seguiu as leis orçamentárias vigentes e contesta a exigência da corte relativa à arrecadação total do governo.

O resumo oficial da decisão da Suprema Corte afirma que as dotações de reserva continuam sendo constitucionalmente possíveis, desde que submetidas a salvaguardas. A maioria concluiu que o Congresso ultrapassou o limite de gastos recomendado pelo presidente e que as condições de liberação contestadas enfraqueceram o plano financeiro do governo.

O juiz associado sênior Marvic M.V.F. Leonen redigiu a decisão de 121 páginas. Suas consequências práticas envolvem agora três tarefas interligadas: determinar como os órgãos públicos lidarão com os recursos afetados, estabelecer responsabilidades nos procedimentos apropriados e elaborar o próximo orçamento dentro dos limites fixados pela corte. Para quem aguarda obras de infraestrutura, assistência médica ou outros serviços públicos, essas decisões definirão quais projetos receberão recursos e em que condições.

O que a corte derrubou

A Lei da República 11975, a Lei Geral de Dotações de 2024, foi declarada inconstitucional porque o Congresso acrescentou P449,5 bilhões às dotações não programadas, elevando a autorização total de gastos para além da recomendação do presidente. O presidente havia proposto cerca de P281,9 bilhões em recursos de reserva; o Congresso elevou esse valor para P731,4 bilhões.

O aumento foi de aproximadamente 159%, fazendo com que a dotação de reserva aprovada fosse cerca de 2,6 vezes maior que a proposta original. Esses números mostram por que a disputa diz respeito ao limite total de gastos, e não apenas ao nome dado a uma rubrica orçamentária.

A Lei da República 12116, a lei orçamentária de 2025, foi declarada inconstitucional por causa de um aumento de P17,99 bilhões aprovado pelo Congresso para o Fundo Especial de Estradas do Departamento de Obras Públicas e Rodovias. A corte também concluiu que um aumento de P12,75 bilhões em Contas Especiais no Fundo Geral de determinados órgãos violou o Livro VI, Capítulo 4, Seção 25 do Código Administrativo, que restringe aumentos além das propostas presidenciais em disposições especiais.

As Disposições Especiais 1(a) e 1(b), do Capítulo XLIII do orçamento de 2026, foram invalidadas separadamente. A corte proibiu permanentemente o Senado, a Câmara dos Representantes, o Gabinete do Secretário Executivo e o secretário interino do Orçamento de implementar essas disposições.

Os processos consolidados incluíram petições apresentadas pelo ex-deputado por Albay Edcel Lagman, já falecido, pelo ex-senador Aquilino "Koko" Pimentel III, pelo Filipinos for Peace, Justice and Progress Movement, Inc. e pelos deputados Edgar Erice e Leila de Lima. Os questionamentos abrangiam diferentes partes dos orçamentos e os procedimentos usados para aprová-los.

Por que uma arrecadação acima do previsto pode não ser suficiente

Dotações não programadas autorizam gastos caso determinadas condições de financiamento sejam atendidas. Já as dotações programadas fazem parte do plano regular de gastos do governo. A corte decidiu que o limite constitucional previsto no Artigo VI, Seção 25(1), abrange as duas categorias em conjunto.

As disposições contestadas de 2026 permitiam liberações com base em arrecadação acima da meta de uma fonte específica de receita não tributária ou em novas receitas que não constavam das estimativas originais de financiamento. A maioria exigiu que se considerasse se a arrecadação total havia superado a meta total.

O governo pode arrecadar mais do que o esperado de uma fonte e, ao mesmo tempo, receber menos de outra. Assim, uma receita adicional em uma categoria pode entrar enquanto ainda faltam recursos para cobrir os gastos planejados. Liberar mais recursos de reserva nessa situação amplia o déficit de financiamento.

A corte afirmou que as condições contestadas se afastavam da função prevista para as dotações não programadas: evitar o aumento do déficit. O déficit é a diferença entre os gastos do governo e sua receita. Em geral, cobrir essa diferença exige financiamento, inclusive por meio de empréstimos.

Castro argumentou que, desde 2015, o Congresso permitia liberações quando a arrecadação de pelo menos uma fonte identificada de receita não tributária superava sua meta, desde que outras condições legais fossem cumpridas. Ela afirmou que o governo seguiu esse modelo e que, na prática, a decisão deixava as dotações de reserva previstas no papel, mas indisponíveis para programas governamentais.

O caso Araullo v. Aquino III é central para a divergência. A corte citou essa decisão anterior ao rejeitar as condições de liberação. Castro argumentou que Araullo interpretou leis orçamentárias anteriores e que o Congresso continuava livre para alterar as condições, dentro dos limites constitucionais. O pedido de reconsideração solicitará à corte que reavalie essa interpretação.

Como as transferências orçamentárias abriram espaço para outros gastos

A Suprema Corte atribuiu o aumento de 2024 a mudanças feitas pelo Comitê da Conferência Bicameral, grupo responsável por conciliar as versões de um projeto de lei aprovadas pela Câmara e pelo Senado. Programas, atividades e projetos foram transferidos de dotações programadas para não programadas, enquanto as verbas para itens de reserva aumentaram.

A corte afirmou que essas mudanças criaram espaço artificial no orçamento regular para elevar outras alocações. Entre elas, identificou programas de infraestrutura de obras públicas, os Projetos de Infraestrutura Sustentável para Reduzir Déficits, assistência médica do Departamento de Saúde, o programa Ayuda sa Kapos ang Kita do Departamento de Bem-Estar Social e Desenvolvimento e o programa de assistência ao emprego TUPAD do Departamento de Trabalho e Emprego.

O programa Strengthening Assistance for Government Infrastructure and Social Programs, conhecido como SAGIP, recebeu atenção especial. Incluído nos orçamentos de reserva de 2024 e 2025 e removido em 2026, ele permitia que o Executivo identificasse projetos e destinasse recursos depois que o orçamento se tornasse lei. A corte concluiu que esse arranjo transferiu para fora do Congresso decisões essenciais sobre gastos.

A corte descreveu o SAGIP como uma verba global proibida e um mecanismo oculto para reservar recursos para obras públicas, inclusive controle de enchentes. Verba global é um conjunto de recursos cujo uso detalhado ainda não foi definido em lei.

Os números citados no debate indicam que as liberações de dotações do SAGIP em 2024 foram de cerca de P200 bilhões, incluindo P155,9 bilhões para obras públicas e P85,8 bilhões para controle de enchentes. Com base nesses valores, as obras públicas representaram cerca de 78% das liberações, enquanto o controle de enchentes correspondeu a aproximadamente 43% do total.

Uma dotação dá ao órgão público autoridade para assumir compromissos de gastos. Uma prestação de contas pública útil distinguiria essa autorização dos compromissos já assumidos e dos valores efetivamente pagos, permitindo que a população acompanhasse a destinação dos recursos desde a aprovação até o pagamento.

Registros ausentes e novas regras para recursos de reserva

A documentação do Comitê da Conferência Bicameral foi outra preocupação central. A corte afirmou que não havia registros das discussões, que o relatório não explicava os aumentos e as reduções orçamentárias e que faltavam documentos de apoio para as mudanças, em desacordo com as regras do Congresso.

A maioria afirmou que a autoridade do comitê decorre de divergências concretas entre as versões da Câmara e do Senado. O alcance dessas divergências determina as mudanças que o comitê pode fazer. Essa conclusão coloca a etapa final das negociações orçamentárias no centro da decisão.

Ao discutir o papel do comitê em uma opinião separada, o juiz associado Samuel H. Gaerlan defendeu salvaguardas como registros escritos de mudanças importantes, sessões públicas e tempo suficiente para que as duas casas examinem o relatório final. Ele descreveu assim a função adequada do comitê:

uma ponte entre duas casas

A corte também estabeleceu requisitos para futuras dotações não programadas:

• Nenhuma alocação em verba global.
• Regras claras para diferenciar o uso de novas receitas em gastos programados de seu uso em gastos de reserva.
• Presunção de que os novos recursos sejam destinados a gastos programados, com justificativas claras e convincentes para exceções, como projetos financiados por fontes estrangeiras.
• Critérios suficientes para decidir quais finalidades terão prioridade quando houver autorização para várias.
• Compatibilidade com o programa fiscal nacional e com o caráter limitado e condicionado das dotações de reserva.

O Congresso precisa, portanto, decidir tanto quais gastos autoriza quanto como serão classificadas as finalidades concorrentes. Em seguida, os órgãos responsáveis pela execução do orçamento devem aplicar essas escolhas de acordo com as condições de financiamento estabelecidas em lei.

Em que os juízes divergiram

Vários juízes concordaram que dotações não programadas podem ser constitucionais, mas divergiram quanto aos seus limites. O presidente da Suprema Corte, Alexander G. Gesmundo, considerou que elas oferecem flexibilidade útil, sobretudo em crises, desde que permaneçam como autorizações de reserva limitadas e inseridas no programa fiscal nacional.

Os juízes associados Rodil V. Zalameda e Jhosep Y. Lopez discordaram da aplicação do limite de gastos do presidente às dotações condicionais da mesma forma que aos gastos regulares. A posição deles daria ao Congresso mais margem para aumentar os recursos de reserva do que a maioria permitiu.

Os juízes associados Ramon Paul L. Hernando e Antonio T. Kho Jr. adotaram uma posição mais rigorosa, contrária ao próprio mecanismo. Hernando apontou a ausência de fontes de financiamento identificadas e defendeu uma lei especial de dotações quando novas receitas se tornarem disponíveis. Kho se opôs a permitir que decisões essenciais sobre projetos e financiamento sejam tomadas depois da aprovação da lei.

Outras divergências envolveram o tratamento de gastos passados e os procedimentos legislativos. A juíza associada Amy C. Lazaro-Javier defendeu uma prestação de contas completa antes de decidir como aplicar a proteção a transações concluídas. O juiz associado Alfredo Benjamin S. Caguioa considerou que algumas verbas globais poderiam ser admissíveis, desde que não funcionassem como fundos de clientelismo político. As salvaguardas da maioria constituem a decisão vigente, agora contestada.

Beneficiários e autoridades enfrentam avaliações jurídicas distintas

A corte aplicou a doutrina do fato consumado às partes afetadas dos orçamentos de 2024 e 2025. Em termos simples, a doutrina permite preservar certas consequências de uma lei quando as pessoas agiram de boa-fé com base nela antes de sua declaração de inconstitucionalidade.

A proteção se limita a programas irreversíveis cujos beneficiários agiram de boa-fé. A responsabilidade de autores, proponentes e executores deve ser avaliada em processos criminais, civis ou administrativos, cabendo ao tribunal competente determinar expressamente se houve boa-fé.

Castro sustentou que Marcos não violou nenhuma lei ou disposição constitucional ao seguir os processos orçamentários então vigentes. Ela disse que o governo não via motivos para responsabilizar o presidente e que prestaria contas dos gastos. Separadamente, a corte confirmou a validade da certificação de urgência feita por ele para o projeto do orçamento de 2024, rejeitando esse questionamento processual específico.

O vice-líder da minoria na Câmara, Antonio Tinio, pediu ao Ombudsman e à Comissão de Auditoria que estudassem formas de responsabilizar os autores do orçamento. A vice-presidente Sara Duterte pediu que Marcos e o Congresso respondessem pela aprovação das leis, enquanto de Lima afirmou que poderiam ser abertos processos criminais e administrativos. Essas declarações representam demandas por responsabilização; a responsabilidade será determinada nos procedimentos pertinentes.

O que acontecerá com os recursos que aguardam liberação?

A coordenadora e diretora do Government Watch, Joy Aceron, pediu ao governo que proteja as parcelas ainda não liberadas e não utilizadas dos aumentos de P449,5 bilhões em 2024 e P17,99 bilhões em 2025. Ela propôs direcionar os recursos disponíveis a serviços básicos ou a medidas para lidar com a inflação e a alta dos preços dos combustíveis, e defendeu a fiscalização da gestão das finanças públicas pela sociedade civil.

O senador Panfilo Lacson disse que talvez não seja mais possível desembolsar os fundos não utilizados dos exercícios fiscais encerrados. O Departamento de Orçamento e Gestão informou que analisava a decisão com a Procuradoria-Geral do Estado e outros órgãos do Executivo antes de definir os próximos passos.

Castro afirmou que os gastos previstos no orçamento de 2026 continuariam conforme o planejado enquanto a decisão estivesse sujeita a revisão, mas também disse que o Palácio ainda não havia decidido se gastaria ou suspenderia os recursos afetados. Portanto, órgãos públicos e beneficiários ainda aguardam uma posição definitiva do governo sobre essas liberações.

A porta-voz da Suprema Corte, Camille Ting, disse que uma moção de reconsideração poderia ser apresentada em até 15 dias após a notificação. A sequência imediata é:

• 7 de outubro de 2026: A corte datou a decisão e as opiniões separadas.
• 20 de outubro: A corte anunciou publicamente a decisão.
• 21 de outubro: O Palácio anunciou que pretende pedir a reconsideração, e o departamento de orçamento confirmou que analisa o caso.
• Em até 15 dias após a notificação: O governo poderá pedir a reconsideração.

O orçamento de 2027 será o próximo teste

O Senado examina a versão da Câmara para a proposta de orçamento de P7,2 trilhões para 2027, em meio a acusações de que deputados realocaram P206 bilhões do Programa Nacional de Despesas do presidente. O presidente do Comitê de Finanças do Senado, Joseph Victor Ejercito, apontou cortes em projetos financiados por fontes estrangeiras, ferrovias e saúde preventiva, além de aumentos para controle de enchentes e assistência médica.

Lacson questionou as alocações uniformes de P180 milhões para centros de evacuação em cada uma das 17 regiões. Esses valores somam P3,06 bilhões. Ele pediu mais detalhes e disse que o Senado talvez restabeleça cortes substanciais e reverta as realocações feitas pela Câmara.

O presidente pro tempore do Senado, Vicente Sotto III, prometeu medidas de transparência usadas no orçamento de 2026, incluindo a transmissão ao vivo das deliberações bicamerais. Ejercito afirmou que as duas casas evitaram aumentar as dotações não programadas de 2026 além da proposta do presidente. Como a corte rejeitou as regras de liberação daquele ano, os parlamentares também terão de examinar as condições de financiamento, as prioridades de gastos e os detalhes dos projetos.

Ejercito prometeu que as práticas anteriores não se repetirão. Castro pediu ao Congresso que aprove a proposta do governo sem disposições ilegais, enquanto Aceron instou os dois poderes a adequar o orçamento de 2027 à decisão. A próxima lei orçamentária mostrará se essas promessas resultarão em limites efetivos e em registros públicos das mudanças nas alocações.

Pontos principais

• O governo Marcos pedirá a reconsideração por meio da Procuradoria-Geral do Estado.
• A corte concluiu que os aumentos aprovados pelo Congresso, de P449,5 bilhões em 2024 e P17,99 bilhões em 2025, ultrapassaram o limite de gastos recomendado pelo presidente.
• Duas disposições que regiam a liberação de recursos de reserva de 2026 foram invalidadas.
• Segundo a decisão da maioria, dotações não programadas continuam sendo permitidas, desde que cumpram salvaguardas de financiamento, estabeleçam prioridades claras e não incluam verbas globais.
• A proteção a programas irreversíveis depende de os beneficiários terem agido de boa-fé; as autoridades serão submetidas a avaliações jurídicas separadas.
• O Senado analisa a proposta de orçamento de P7,2 trilhões para 2027 sob os limites estabelecidos pela corte.