Como o sistema de cidadania de Mianmar excluiu os rohingya da vida política

Cidadania garantida por lei, negada na prática

A Lei de Cidadania de Mianmar de 1982 continha uma proteção com consequências duradouras para os rohingya: a Seção 6 preservava a cidadania de quem já havia sido reconhecido como cidadão. No entanto, durante um processo nacional de emissão de documentos, em 1989, muitos rohingya entregaram suas carteiras de identidade e nunca receberam os documentos substitutos que lhes permitiriam exercer esses direitos.

A Comissão Consultiva sobre o Estado de Rakhine, presidida pelo ex-secretário-geral das Nações Unidas Kofi Annan, documentou essa falha em seu relatório final de 2017. Ela ajuda a explicar como uma comunidade que votou e elegeu representantes após a independência, em 1948, acabou em grande parte excluída das eleições gerais de 2015.

Em 2014, cerca de 90% dos rohingya tinham documentos temporários de identidade conhecidos como cartões brancos, segundo um informe do Departamento de Assuntos Internos da Austrália. Esses cartões permitiram o voto em 2010, mas não conferiam cidadania. Seu cancelamento, em 2015, retirou tanto um documento essencial de identidade quanto a base que permitia a muitos rohingya participar das eleições.

Shwe Maung, ex-parlamentar por Buthidaung, viveu essa reviravolta pessoalmente. Eleito em 2010, foi impedido de concorrer à reeleição cinco anos depois por questões de cidadania. Hoje, preside o Congresso Nacional Arakan Rohingya e dirige o Instituto Arakan para a Paz e os Direitos Humanos.

Sua experiência conecta duas dimensões da crise que muitas vezes são discutidas separadamente: a perda do reconhecimento legal e a perda do poder político. Para as famílias comuns, o mesmo sistema de documentação também determina o acesso a escolas, trabalho, transporte e atendimento médico.

O reconhecimento foi restringido antes da lei de 1982

A estrutura inicial de cidadania de Mianmar oferecia vários caminhos para integrar o novo Estado. A Lei de Cidadania da União de 1948 reconhecia direitos com base na ascendência e no local de nascimento, além de permitir a naturalização, processo pelo qual uma pessoa elegível se torna cidadã.

Elizabeth L. Rhoads, em sua história jurídica da cidadania, publicada na revista Citizenship Studies, descreve um sistema inicial que combinava a cidadania por descendência com a cidadania por nascimento no país. Na lei, o acesso era mais amplo do que se tornou na prática administrativa.

Muitos rohingya receberam carteiras de registro nacional depois de 1951, assim como outros moradores reconhecidos como cidadãos birmaneses. Órgãos governamentais tratavam os titulares como cidadãos, e os rohingya participaram de eleições durante o período parlamentar, de 1950 a 1962. Na década de 1950, o primeiro-ministro U Nu também se referiu aos rohingya como uma comunidade étnica indígena.

O golpe militar de 1962 foi seguido por restrições cada vez maiores. Autoridades passaram a incluir nas carteiras de registro nacional uma ressalva de que a posse do documento não comprovava necessariamente a cidadania, usando-a para contestar a situação dos rohingya. Também ficou mais difícil reconhecer as crianças como cidadãs.

Em 1978, a operação Nagamin de verificação da cidadania exigiu que os rohingya de Sittwe e do norte de Rakhine apresentassem documentos, sob ameaça de prisão. O informe australiano estima que cerca de 280 mil pessoas fugiram para Bangladesh, entre elas aproximadamente 150 mil que portavam documentos de identidade válidos. Posteriormente, um grande número foi enviado de volta, sem que sua situação jurídica anterior fosse restabelecida.

Uma hierarquia baseada na ascendência

A lei de 1982 tornou o pertencimento a um grupo étnico nacional reconhecido um critério central para a cidadania. A lista final do governo, com 135 grupos reconhecidos, excluiu os rohingya. Para quem não se enquadrava nessas categorias, comprovar ascendência e residência tornou-se um caminho exigente para obter reconhecimento legal.

A lei é geralmente descrita como estabelecendo três categorias: cidadania plena, associada e naturalizada. Rhoads analisa quatro tipos ao distinguir também a cidadania por nascimento dentro dessa hierarquia. Ambas as descrições apontam para caminhos desiguais para obter cidadania e para direitos distintos associados a cada situação.

O informe sobre apatridia do Departamento de Assuntos Internos da Austrália, vigente desde 2 de junho de 2021, explica que a Seção 6 preservava a cidadania já existente. O documento também descreve como as autoridades se recusaram a emitir documentos substitutos para rohingya que cumpriam os requisitos, às vezes confiscando, destruindo ou deixando de devolver suas carteiras antigas.

Podia-se exigir dos solicitantes certidões de nascimento, registros domiciliares e informações sobre pais, avós e bisavós. Perder um documento antigo, portanto, tornava o pedido seguinte mais difícil. As autoridades também tinham ampla margem para decidir os casos.

Rhoads chama a condição resultante de cidadania adiada: a situação de uma pessoa permanece pendente por anos, com consequências que se estendem aos filhos. Sua pesquisa situa as experiências dos rohingya em um padrão mais amplo que afeta tâmeis, chineses, gurkhas e outras minorias cujo pertencimento é repetidamente submetido ao escrutínio das autoridades.

Como os cartões brancos se tornaram uma linha divisória eleitoral

Em 1995, as autoridades começaram a emitir Cartões de Registro Temporário, comumente chamados de cartões brancos, para muçulmanos sem documentos em Rakhine e refugiados que retornavam. Cerca de 700 mil rohingya acabaram recebendo esses cartões. Eles permitiam comprovar residência legal e fazer solicitações cotidianas, inclusive de autorização para casamento e viagem.

Os titulares de cartões brancos puderam votar no referendo constitucional de 2008 e nas eleições gerais de 2010. Após a votação de 2010, três rohingya ocuparam cadeiras no parlamento nacional. Sua participação deu continuidade à representação anterior dos rohingya, que incluía quatro cadeiras parlamentares conquistadas em 1990.

O presidente Thein Sein anunciou o cancelamento dos cartões brancos em 11 de fevereiro de 2015 e exigiu que fossem entregues entre 1º de abril e 31 de maio. O Tribunal Constitucional também decidiu que os titulares de cartões temporários não podiam votar. Com isso, a grande maioria dos muçulmanos de Rakhine perdeu sua voz eleitoral.

Até dezembro de 2016, cerca de 390 mil rohingya e muçulmanos kaman haviam entregado seus cartões. Muitos receberam apenas comprovantes e deveriam passar por outro processo de verificação da cidadania. Para algumas famílias, as listas domiciliares se tornaram seu único documento de identificação restante.

A Comissão Annan constatou que a exclusão alcançava as instituições políticas. Os requisitos de cidadania regiam a criação e a liderança de partidos políticos, a candidatura a cargos e o ingresso no serviço público. Após as eleições de 2015, os muçulmanos de Rakhine ficaram sem representação tanto no nível da União quanto no estadual.

Marcos da exclusão política

A crise de cidadania de Mianmar se desenvolveu por meio de leis sucessivas, campanhas administrativas e decisões eleitorais. As principais datas mostram como documentos temporários substituíram gradualmente formas mais seguras de reconhecimento.

• 1948: A independência e a legislação de cidadania estabelecem caminhos por ascendência, nascimento e naturalização.
• 1962: Começa o regime militar, seguido por crescentes questionamentos à cidadania e à documentação dos rohingya.
• 1978: A operação de verificação Nagamin provoca uma fuga em massa para Bangladesh.
• 1982: Uma nova Lei de Cidadania estabelece uma hierarquia centrada na ascendência e nos grupos étnicos reconhecidos.
• 1989: A verificação da cidadania deixa muitos rohingya sem carteiras substitutas após a entrega dos documentos antigos.
• 1995: As autoridades começam a emitir cartões brancos para muçulmanos sem documentos em Rakhine e refugiados que retornam.
• 2010: Os rohingya votam, e três deles ocupam cadeiras no parlamento nacional.
• 2015: Os cartões brancos são cancelados, e a maioria dos rohingya perde o direito de votar ou concorrer a cargos.
• 2017: A Comissão Annan recomenda a revisão da lei de cidadania; a violência militar provoca deslocamento em massa para Bangladesh.
• 2020: Organizações rohingya e a Fortify Rights buscam garantir o voto de refugiados antes das eleições de 8 de novembro.
• 2021: Os militares tomam o poder e voltam a invocar alegações relacionadas à elegibilidade eleitoral.

Rhoads registra que, após o golpe de fevereiro de 2021, veículos de comunicação controlados pelos militares alegaram que 350 mil eleitores não tinham carteiras de verificação da cidadania. Sua análise descreve processos demorados e pendentes e exigências restritivas de documentação como características persistentes do sistema de cidadania.

Por que os cartões de verificação não conquistaram confiança

Os Cartões de Verificação Nacional, ou NVCs, davam acesso a um processo de análise, não à cidadania em si. Muitos rohingya se opuseram a eles porque aceitá-los significava passar por uma verificação de uma situação que acreditavam já possuir.

O programa-piloto de Myebon, lançado em julho de 2014, exigia que os solicitantes se identificassem como bengalis. Até julho de 2015, 105 dos 1.280 solicitantes iniciais haviam recebido cidadania plena e 459 haviam obtido cidadania naturalizada, segundo o informe australiano. Pelo menos 14 pedidos haviam sido rejeitados.

A Comissão Annan registrou uma mudança importante em 2016: o novo formulário de solicitação de NVC, relançado naquele ano, já não exigia formalmente a indicação de etnia ou religião. Ainda assim, a comissão recebeu denúncias de que referências étnicas continuavam a ser incluídas em alguns casos. A exigência anterior de registro como bengali já havia abalado a confiança.

Dados do governo citados no relatório final sobre Rakhine da comissão indicavam que cerca de 4 mil muçulmanos, além de 9 mil kaman, haviam sido reconhecidos como cidadãos ou cidadãos naturalizados. Diante de uma estimativa de um milhão de muçulmanos apátridas no estado, os 4 mil correspondiam a aproximadamente 0,4%. Cerca de 10 mil muçulmanos haviam recebido NVCs.

O relatório de 102 páginas da Fortify Rights, Ferramentas de genocídio, publicado em 2019, documentou coerção no processo de obtenção de NVCs. O informe australiano também registra que, em março de 2021, o relator especial da ONU Thomas H. Andrews descreveu a cidadania como inacessível a quase todos os rohingya, devido às altas taxas informais e às exigências excessivas de provas.

O que a falta de documentos significa para as famílias

As listas domiciliares registram moradores, endereços e dados pessoais. No norte de Rakhine, as autoridades realizam verificações anuais das residências rohingya. Quem está ausente durante as inspeções corre o risco de ser excluído da lista, o que enfraquece sua capacidade de comprovar residência e aumenta a exposição à prisão por infrações migratórias.

As crianças enfrentam dificuldades desde o nascimento. O informe australiano descreve restrições à emissão de certidões de nascimento e um processo oneroso, introduzido em janeiro de 2016, para incluir recém-nascidos rohingya nas listas domiciliares. Pais sem documentos podem ter dificuldade para obter registros para os filhos.

O registro domiciliar é necessário para obter documentos de identidade, matricular-se em escolas, acessar serviços de saúde, eletricidade e água, além de pedir autorização para casar e viajar. Uma informação ausente pode, portanto, afetar várias áreas da vida de uma família ao mesmo tempo.

Em 2017, a Comissão Annan estimou que aproximadamente 120 mil pessoas continuavam confinadas em campos de deslocados, a maioria totalmente dependente de ajuda externa. Algumas tinham documentos de cidadania válidos. As restrições à circulação impediam que empresários e trabalhadores muçulmanos participassem livremente da economia.

A comissão pediu acesso à educação, à saúde e a meios de subsistência, independentemente de cidadania, religião ou etnia. Suas recomendações relacionavam diretamente a liberdade de circulação aos serviços: a autorização para frequentar uma escola ou receber atendimento tem pouco valor prático quando a pessoa não pode chegar até lá.

Refugiados buscaram uma voz a partir de Bangladesh

A Sociedade Arakan Rohingya para a Paz e os Direitos Humanos escreveu à Comissão Eleitoral da União de Mianmar em 3 de maio de 2020, pedindo o registro de eleitores e a organização da votação dentro dos campos de refugiados em Bangladesh.

Em 2 de julho, a comissão anunciou que cidadãos de Mianmar no exterior poderiam votar antecipadamente nas eleições de 8 de novembro. A Fortify Rights instou o governo a estender a participação eleitoral aos refugiados rohingya, usando registros de identidade existentes e outras provas para estabelecer a elegibilidade.

Matthew Smith, diretor-executivo da Fortify Rights, argumentou no apelo de julho de 2020 da organização que ainda era possível organizar a votação antes da eleição:

Os rohingya votaram em eleições anteriores e devem ter o direito de votar em novembro. É possível organizar uma votação em massa para eleitores ausentes. O governo tem tempo de sobra para garantir que as próximas eleições sejam livres e justas.

A Fortify Rights citou cerca de 850 mil refugiados afegãos que votaram no Paquistão e no Irã durante a eleição presidencial do Afeganistão em 2004. A organização propôs o uso de listas domiciliares, carteiras de identidade anteriores, documentos da ONU e depoimentos para viabilizar a participação eleitoral dos rohingya e o restabelecimento de sua cidadania.

Entre janeiro e junho de 2020, a organização entrevistou 29 refugiados rohingya, incluindo 17 mulheres. Vários apontaram o processo de obtenção de NVCs como um obstáculo ao retorno. Uma mulher de 40 anos, originária do distrito de Maungdaw, explicou por que se opunha a ele:

Não voltaremos enquanto formos obrigados a aceitar o NVC lá. Se aceitarmos o NVC, nos tornaremos pessoas de Bangladesh.

Suas palavras expressam o temor de que a verificação oficializasse uma situação de estrangeiro, em vez de restabelecer o reconhecimento em Mianmar. Os refugiados buscavam um lugar seguro perante a lei no país, além de um caminho de volta para casa.

Propostas de reforma vinculam cidadania e segurança

A Comissão Internacional de Juristas, uma organização jurídica distinta da Corte Internacional de Justiça, examinou o problema mais amplo em seu informe Lei de Cidadania e Direitos Humanos em Mianmar: por que a reforma legal é urgente e possível. A entidade afirmou que mais de 25% das pessoas contabilizadas no censo de 2014 não tinham identidade legal.

Seu informe sobre a reforma da cidadania propôs mudanças na legislação, garantias constitucionais para a participação política e medidas provisórias contra a discriminação racial ou étnica. A Seção 347 da Constituição de 2008 garante igualdade perante a lei a qualquer pessoa, enquanto outras disposições reservam direitos, inclusive à saúde e à educação, aos cidadãos.

A Comissão Annan recomendou rever o vínculo entre etnia e cidadania, eliminar as distinções entre categorias de cidadãos e criar caminhos para que residentes permanentes apátridas possam obter cidadania. Também pediu um processo de verificação transparente e voluntário, com cronograma definido. Essas recomendações não estabeleceram um calendário obrigatório para a conclusão das reformas.

A ação jurídica internacional acrescentou outra camada de proteção. Em 23 de janeiro de 2020, a Corte Internacional de Justiça determinou por unanimidade medidas provisórias no caso de genocídio movido pela Gâmbia. Mianmar foi obrigado a impedir atos de genocídio, preservar provas e informar sobre o cumprimento das medidas, inicialmente em maio de 2020 e, depois, a cada seis meses durante o processo.

Shwe Maung defende que a assistência humanitária, a responsabilização e o retorno dos refugiados devem ser vinculados à inclusão política. Ele pede garantias de cidadania sem discriminação, segurança civil e participação efetiva dos rohingya nas decisões sobre seu futuro. Também afirma que tanto os militares quanto o Exército Arakan adotam políticas excludentes em relação aos rohingya, apesar de estarem em conflito entre si.

As demandas práticas estão interligadas: documentos confiáveis, cidadania igualitária, liberdade de circulação, acesso a serviços e direito de escolher representantes. Restabelecer apenas um desses direitos, mantendo os outros restritos, deixaria partes importantes da vida cotidiana sujeitas à discricionariedade das autoridades.

Principais pontos

• A Seção 6 da Lei de Cidadania de 1982 preservava a cidadania já existente, mas as práticas de documentação deixaram muitos rohingya sem reconhecimento efetivo.
• Os cartões brancos permitiram a participação nas eleições de 2010; seu cancelamento ajudou a excluir a maioria dos rohingya em 2015.
• Os Cartões de Verificação Nacional davam acesso a um processo de análise, sem garantir a cidadania.
• A falta de registros de identidade e domiciliares restringe o acesso à educação, à saúde, ao emprego e à liberdade de circulação.
• Refugiados rohingya buscaram formas de votar em Bangladesh antes das eleições de 2020.
• Órgãos jurídicos e consultivos propuseram reformar a cidadania, garantir acesso igualitário a serviços e ampliar a participação política.