Atraso na tramitação de projetos de aviação do Nepal põe em risco meta de janeiro de 2027 para sair da lista de segurança da UE

Prazo para a reforma esbarra no recesso do Parlamento

A meta do Nepal de separar seu órgão regulador da aviação dos serviços aeroportuários e de navegação até meados de janeiro de 2027 está ameaçada depois que dois projetos de lei cruciais chegaram à Câmara Baixa do Parlamento poucas horas antes do encerramento da sessão, na sexta-feira. O atraso também enfraquece o plano do governo de retirar o país da Lista de Segurança Aérea da Comissão Europeia, da qual o Nepal faz parte desde dezembro de 2013.

O ministro das Finanças, Swarnim Wagle, anunciou o prazo ao apresentar o orçamento, em 30 de maio. O Projeto de Lei da Autoridade de Aviação Civil do Nepal e o Projeto de Lei da Autoridade de Serviços Aéreos do Nepal dividiriam uma instituição que atualmente opera serviços de aviação e também supervisiona sua segurança. Governos sucessivos prometeram essa mudança, mas nenhum a concluiu.

O problema imediato é o tempo parlamentar. Um funcionário do Ministério do Turismo disse que as minutas haviam recebido a aprovação do Ministério das Finanças e chegado ao Ministério da Justiça quase dois meses antes de serem enviadas ao Parlamento, já no fim do prazo. Com a sessão encerrada formalmente, os funcionários esperam que a análise substantiva fique para a sessão de inverno.

Um funcionário do Ministério da Cultura, Turismo e Aviação Civil disse que o atraso comprometeu o cronograma do orçamento:

"Agora que o Parlamento encerrou a sessão, temos de esperar pela próxima sessão, no inverno, para que os projetos sejam debatidos e aprovados. Não há possibilidade de o Nepal sair da lista de segurança aérea conforme o plano anunciado no orçamento", disse o funcionário.

Essa avaliação é um alerta de um funcionário, não uma decisão anunciada pela Europa. A aprovação da legislação nepalesa e a retirada da lista da UE são processos distintos. Mesmo que os parlamentares aprovem os projetos rapidamente no inverno, as autoridades ainda terão de estabelecer as novas instituições e demonstrar que a supervisão da segurança funciona na prática.

Por que a auditoria de maio cria outro prazo

O Nepal planeja convidar a Organização da Aviação Civil Internacional para realizar uma auditoria de supervisão da segurança em maio de 2027. Autoridades da aviação dizem que os documentos legais e regulatórios do país precisam estar finalizados e congelados seis meses antes, o que coloca o prazo de preparação por volta de novembro de 2026.

Segundo essas autoridades, regulamentos atualizados, orientações procedimentais e listas de verificação de avaliação também precisam ser enviados ao Online Framework da OACI de quatro a seis meses antes da visita. Os auditores examinam essa documentação antes de chegar, para planejar a inspeção e identificar as evidências que precisarão verificar.

O congelamento, portanto, é mais do que um prazo administrativo. A nova legislação precisa de normas de implementação, responsabilidades definidas, pessoal treinado e registros que demonstrem que os mecanismos foram efetivamente usados. Uma lei aprovada pouco antes de uma auditoria não pode, por si só, fornecer esse histórico.

A OACI descreve seu Programa Universal de Auditoria da Supervisão da Segurança como uma avaliação para determinar se um Estado implementa de forma eficaz e consistente os elementos críticos da supervisão da segurança. O programa apoia o cumprimento das normas internacionais de segurança e permite o monitoramento contínuo das obrigações nacionais de supervisão. Ele não se limita a contar as leis aprovadas por um país.

Um alto funcionário da Autoridade de Aviação Civil do Nepal disse que a entidade pretende solicitar o adiamento da auditoria para incluir a nova legislação. Nos relatos sobre o atraso, não foi anunciada uma nova data nem a aprovação do pedido.

Há também um problema de sequência: a auditoria prevista para maio de 2027 ocorreria depois da meta do governo para janeiro de 2027. Se o Nepal espera que essa auditoria forneça evidências para apoiar sua retirada da lista da UE, não poderá concluir essa etapa do processo antes de janeiro. Adiar a auditoria poderia dar mais tempo à reforma, mas empurraria essas evidências ainda mais para o futuro.

O que a Europa exige, e o que não exige

As restrições da UE impedem que companhias aéreas certificadas no Nepal, incluindo a Nepal Airlines Corporation, operem no espaço aéreo europeu. Elas não são uma proibição a todos os voos internacionais para o Nepal. A questão central é a confiança na capacidade do país de supervisionar as companhias aéreas e os serviços de aviação sob sua responsabilidade.

A embaixadora da UE no Nepal, Véronique Lorenzo, disse em maio que o novo governo havia levantado repetidamente a questão da lista de segurança em reuniões ministeriais. Ela saudou a atenção política ao tema, mas distinguiu a exigência da UE de supervisão independente da imposição de um modelo institucional específico.

Lorenzo explicou a posição europeia:

A União Europeia nunca pediu uma mudança legislativa para separar a prestação de serviços da regulação", disse. "O que exigiu foi a independência de cada função para evitar conflitos de interesse.

Essa distinção qualifica as expectativas anteriores em relação aos projetos. Em um discurso de 21 de outubro, durante uma iniciativa de reforma anterior, Lorenzo disse que a aprovação de uma lei para separar as funções poderia permitir a retirada da restrição europeia. Sua explicação posterior deixa claro que a separação é uma possível forma de garantir supervisão independente, não uma garantia automática de retirada.

Uma visita de avaliação europeia em setembro de 2023 constatou discrepâncias entre a estrutura organizacional aprovada pela autoridade e a distribuição efetiva de departamentos, seções e funcionários. Em 2022, o Nepal havia apresentado evidências de medidas destinadas a fortalecer a separação funcional dentro da autoridade existente, mas a visita posterior mostrou que os mecanismos formais e a prática de trabalho não correspondiam plenamente.

Em seguida, o Nepal elaborou um plano de ação corretiva. Um relato diz que o plano está sob análise da UE; os comentários mais recentes de Lorenzo enfatizam a lentidão na implementação. Ela afirmou que houve pouquíssimo progresso nos dois anos e meio anteriores. Os relatos descrevem etapas diferentes do mesmo processo: apresentar um plano não comprova que suas medidas foram executadas.

Quase duas décadas de legislação inacabada

A proposta de separar a regulação da aviação da prestação de serviços remonta ao Plano Interino de Três Anos do governo, para o período de 2007-08 a 2009-10. Políticas e orçamentos posteriores mantiveram a proposta em pauta, sem concluir a mudança institucional.

O histórico legislativo inclui aprovação na Câmara Alta, repetidos encaminhamentos ao Conselho de Ministros e novas minutas sob governos sucessivos. Os principais marcos mostram há quanto tempo a questão permanece sem solução:

• 2007-08 a 2009-10: O Plano Interino de Três Anos propôs considerar recomendações para reorganizar a autoridade de aviação.
• 23 de fevereiro de 2020: Dois projetos de lei sobre aviação foram registrados.
• 2 de agosto de 2021: A Câmara Alta aprovou os projetos por unanimidade.
• 2022: A OACI pediu formalmente a separação das funções regulatórias e de prestação de serviços em suas conclusões sobre a auditoria do Nepal.
• 16 de julho de 2023: O Ministério do Turismo voltou a encaminhar minutas ao Conselho de Ministros antes de uma avaliação de segurança europeia prevista.
• 6 de setembro de 2024: O ministro do Turismo, Badri Prasad Pandey, apresentou os projetos ao Conselho de Ministros.
• Anúncio do orçamento em 30 de maio: O ministro das Finanças, Swarnim Wagle, estabeleceu a meta de reforma para meados de janeiro de 2027.
• Última sessão parlamentar: Os projetos chegaram à Câmara Baixa pouco antes do encerramento da sessão.

Os relatos divergem na contagem das tentativas. Um descreve a iniciativa atual como a terceira, depois de tentativas em 2017 e 2024. Outro registra o protocolo dos projetos em 2020 e sua aprovação na Câmara Alta em 2021, e afirma que, depois disso, o Ministério do Turismo encaminhou as minutas quatro vezes ao Conselho de Ministros. Esses relatos não devem ser tratados como uma contagem única e coerente de apresentações ao Parlamento.

Os atrasos processuais continuaram apesar do apoio político. Um comitê de projetos de lei do Conselho de Ministros havia aprovado as minutas após recomendar alterações de redação, mas ainda era necessária nova aprovação do Conselho antes do registro parlamentar. A ministra da Justiça, Sobita Gautam, nomeada em 27 de março, priorizou a elaboração de 45 projetos de lei, entre eles as medidas para a aviação. Ainda assim, autoridades do setor atribuem o atraso mais recente a uma permanência de cerca de dois meses no Ministério da Justiça.

Como funcionariam as duas autoridades

A divisão proposta manteria a Autoridade de Aviação Civil do Nepal responsável pela regulação e atribuiria as operações aeroportuárias e os serviços relacionados a uma Autoridade de Serviços Aéreos separada. Os relatos usam tanto Autoridade de Serviços Aéreos do Nepal quanto Autoridade de Serviços Aéreos do Nepal para a instituição responsável pelos serviços; esta última também é chamada de NASA.

O órgão regulador emitiria Certificados de Operador Aéreo, as autorizações necessárias para que as companhias aéreas realizem operações comerciais. Também registraria aeronaves, certificaria sua aeronavegabilidade e licenciaria pilotos, controladores de tráfego aéreo e engenheiros. Entre seus poderes de fiscalização propostos estão a aplicação de multas e a suspensão de companhias aéreas ou organizações de aviação que violem as normas de segurança.

A autoridade de serviços construiria, manteria, modernizaria e operaria aeroportos, além de prestar serviços de navegação aérea e gerenciamento do tráfego aéreo. Suas atribuições também incluiriam comunicações aeronáuticas, serviços meteorológicos, segurança aeroportuária, combate a incêndios, busca e salvamento. Ela poderia cobrar tarifas de pouso, estacionamento, navegação e serviços a passageiros, além de explorar comercialmente as instalações aeroportuárias.

Esse é o conflito prático que os projetos procuram resolver: uma organização que opera aeroportos e serviços de navegação também avalia se eles atendem aos requisitos de segurança. Órgãos separados dariam ao regulador uma instituição distinta para inspecionar e, quando necessário, punir.

O ministro do Turismo, Khadak Raj Paudel, cujo nome também aparece nos relatos como Khadkaraj Poudel, descreveu a separação como uma forma de resolver esse conflito e fortalecer a supervisão. Ele também disse que o Nepal está aprimorando a capacitação do setor, apontando para a necessidade de medidas além da reestruturação.

Paudel descreveu o caráter contínuo da reforma da segurança:

"A segurança da aviação exige melhorias contínuas, não uma mudança estrutural pontual", disse.

Regras de liderança vão testar a independência

O ministro do Turismo seria o presidente do órgão regulador, com secretários-adjuntos dos ministérios do Turismo e das Finanças como membros. Seu diretor-geral atuaria como chefe executivo e secretário-membro. O especialista em aviação indicado pelo governo precisaria ter pós-graduação e pelo menos 10 anos de experiência relevante.

A autoridade de serviços teria, por sua vez, um especialista indicado pelo governo como presidente, representantes dos ministérios do Turismo, das Finanças e do Interior, além de dois especialistas indicados, incluindo pelo menos uma mulher. Seu diretor-gerente seria escolhido por concurso público, precisaria ter pós-graduação e pelo menos 15 anos de experiência em aviação civil, e cumpriria mandato de quatro anos.

Os relatos divergem sobre as qualificações do chefe executivo do órgão regulador. A descrição detalhada que acompanha a notícia sobre o atraso mais recente diz que o diretor-geral seria escolhido entre altos funcionários do governo ou empregados da autoridade no nível 12, com mandato de quatro anos e possibilidade de recondução. Outro relato afirma que ambos os chefes executivos precisariam ter mestrado, 15 anos de experiência em gestão da aviação civil e experiência em gestão executiva.

Sem um texto comum e publicado do projeto de lei que esclareça quais disposições estão em vigor, não se pode presumir que essas descrições sejam idênticas. A distinção importa porque as qualificações técnicas, os critérios de elegibilidade e o processo de nomeação determinam quem poderá liderar o novo órgão regulador.

O comitê de recomendação proposto é descrito como liderado pelo secretário do ministério responsável, com um especialista indicado pelo ministério e o secretário-adjunto responsável. A estrutura também impede que pessoas condenadas por crimes específicos, incluindo corrupção, lavagem de dinheiro, sequestro e delitos contra a moralidade, ocupem esses cargos.

A separação jurídica ainda deixaria os ministérios com funções importantes nas nomeações e na governança. O teste prático será saber se o órgão regulador consegue tomar decisões de segurança com independência em relação à autoridade de serviços e resistir a pressões quando essas decisões afetarem as operações aeroportuárias ou as atividades das companhias aéreas. As constatações europeias sobre organogramas e alocação efetiva de pessoal tornam essa distinção especialmente relevante.

Investimentos em aeroportos e transferência de funcionários

O projeto da autoridade de serviços ampliaria as possibilidades de participação privada na construção, operação e gestão de aeroportos. Com aprovação do governo, a autoridade poderia fazer investimentos conjuntos com investidores nacionais ou estrangeiros, conforme um plano de negócios, incluindo parcerias com participação pública e privada.

A proposta também permite a contratação externa de serviços. Órgãos governamentais poderiam receber contratos diretamente, enquanto entidades privadas e não governamentais teriam de ser selecionadas por meio de concorrência. Esses mecanismos mudam quem pode prestar os serviços, mas não substituem a necessidade de supervisão independente da segurança.

A alocação de funcionários é outra tarefa importante. Os empregados permanentes da autoridade atual seriam inicialmente transferidos para a autoridade de serviços. Quem quisesse ingressar no órgão regulador teria 60 dias para se candidatar, e a alocação seria feita com base em antiguidade e desempenho, sem redução da remuneração.

Poderia ser oferecida aposentadoria voluntária a funcionários que não pudessem ou não quisessem ser transferidos. Servidores públicos poderiam ser cedidos caso faltasse pessoal técnico. Os novos funcionários seriam incluídos em um sistema de previdência contributiva previsto na legislação vigente.

O projeto também daria aos funcionários autorizados dos serviços acesso a propriedades privadas quando alguma atividade pudesse obstruir as operações de voo. A entrada em circunstâncias normais exigiria aviso prévio e a presença de agentes de segurança e de um representante local. Emergências relacionadas à prevenção de acidentes ou a reparos urgentes permitiriam a entrada sem aviso, seguida de um relatório. Esses poderes operacionais mostram quanto trabalho de implementação está por trás da promessa de criar dois órgãos separados.

O que está em jogo no orçamento vai além das rotas europeias

A reforma da aviação acompanha o orçamento do ano fiscal de 2026-27, que destina 7,34 bilhões de rúpias nepalesas à cultura e ao turismo e 2,93 bilhões à aviação civil. Do total destinado à aviação, 1,53 bilhão de rúpias está reservado para modernizar o Aeroporto Internacional de Tribhuvan, cerca de 52% do total informado para o setor.

O governo também planeja a participação privada na operação dos aeroportos internacionais Gautam Buddha e Pokhara, voos noturnos em Bharatpur, expansão em Surkhet e modernização das pistas de Talcha e Tarigaun. Pretende finalizar em seis meses o modelo de implementação do Aeroporto Internacional de Nijgadh.

O programa de turismo inclui o Ano do Bem-Estar do Nepal 2027 e o Ano do Turismo 2028-29, iniciativas para atrair visitantes que gastem mais e incentivos a investimentos em resorts e hotéis. Os planos para as montanhas incluem dar nomes a picos sem nome acima de 6.000 metros, melhorar as operações de resgate e desenvolver a Great Himalayan Trail e a Rota Danphe.

Entre os projetos culturais estão 830 milhões de rúpias para a infraestrutura de Lumbini e a promoção de Janakpur como destino internacional para casamentos. Esses planos dependem tanto da confiança dos visitantes e de transportes confiáveis quanto da promoção. Investir em aeroportos e destinos turísticos não substitui uma supervisão confiável dos serviços de aviação que os conectam.

Avanços anteriores na segurança não encerraram as restrições da UE

Os resultados anteriores do Nepal na OACI mostram que o progresso em um processo internacional não resolve automaticamente outro. A pontuação de implementação efetiva do país subiu de 46% em 2009 para 54,97% em 2013 e 66% em julho de 2017, um aumento de 20 pontos percentuais entre 2009 e 2017.

A OACI retirou em 2017 a classificação do Nepal de problema significativo de segurança. Ainda assim, as restrições europeias continuaram. Uma avaliação interna histórica que estimava uma pontuação de 67% não foi um novo resultado de auditoria da OACI e não deve ser entendida como uma medida atual do nível de preparação.

Também há precedentes de adiamento de auditorias. O Nepal pediu o adiamento da avaliação prevista para 2019 para ter tempo de implementar a separação institucional. A visita remarcada para 10 a 20 de maio de 2020 foi adiada por causa da COVID-19, e outra visita prevista para 21 de março de 2021 foi suspensa durante a pandemia.

O histórico de segurança continua preocupante, embora os números de acidentes relatados abranjam períodos e recortes diferentes. O relato mais recente cita 109 acidentes ao longo dos sete decênios de história da aviação no Nepal. Outro informa pelo menos 380 mortes em 21 acidentes com aviões e helicópteros desde 2000. Um relato de uma iniciativa legislativa anterior contabilizou oito acidentes, seis fatais, e mais de 100 mortes nos dois anos e meio anteriores. Esses totais não são equivalentes.

Os próximos passos concretos são a análise dos projetos pelo Parlamento, sua aprovação e implementação, a definição do cronograma da auditoria e a comprovação de avanços no plano de ação corretiva. Nos relatos sobre o atraso atual, não foram anunciadas uma data exata para a sessão de inverno, uma nova data para a auditoria nem uma decisão europeia de retirar o Nepal da lista. A cooperação da UE em segurança da aviação, iniciada em Catmandu em junho de 2026, mantém o engajamento técnico, mas não estabelece um prazo para a retirada.

Principais pontos

• O envio tardio de dois projetos de lei sobre aviação ameaça a meta de reforma do Nepal para meados de janeiro de 2027.
• Uma auditoria da OACI prevista para maio de 2027 cria, segundo autoridades da aviação, um prazo de preparação dos documentos por volta de novembro de 2026.
• O Nepal pretende solicitar o adiamento da auditoria; nenhuma nova data foi aprovada e anunciada.
• A UE exige independência entre as funções regulatórias e de prestação de serviços, não necessariamente uma divisão legislativa específica.
• Os projetos separariam a supervisão de segurança das operações aeroportuárias, dos serviços de navegação e do desenvolvimento da infraestrutura.
• As nomeações, a alocação de pessoal e as evidências de implementação serão importantes, além da aprovação das leis.
• As companhias aéreas nepalesas estão sujeitas às restrições da UE desde dezembro de 2013.