O elo fraco oculto dos medicamentos dos EUA: o controle da China sobre os insumos farmacêuticos

Por que isso importa agora

Há anos, líderes dos EUA se preocupam com terras raras e microchips, mas um elo fraco menos visível está no centro dos cuidados de saúde cotidianos: os produtos químicos que fazem os medicamentos funcionar. A China se tornou essencial no fornecimento desses insumos a montante, desde os principais materiais de partida usados para sintetizar princípios ativos farmacêuticos até os solventes e reagentes necessários à produção. Um conjunto crescente de análises mostra a profundidade dessa dependência. Quase 700 medicamentos usados nos Estados Unidos contêm pelo menos um produto químico fornecido exclusivamente pela China. A lista inclui antibióticos como a amoxicilina e genéricos comuns para doenças cardíacas, convulsões e alergias, além de alguns tratamentos contra o câncer. Interrupções no abastecimento afetariam desde infecções comuns até os cuidados intensivos.

A preocupação estratégica vai além da teoria. Autoridades alertam que um futuro conflito comercial, uma rodada de sanções ou outro grande surto poderia interromper o fluxo de insumos dos quais dependem muitos fabricantes de medicamentos dos EUA e até mesmo o setor indiano de genéricos. A Comissão de Revisão Econômica e de Segurança EUA-China pediu ao Congresso que conceda à Administração de Alimentos e Medicamentos (FDA) poderes mais amplos para exigir informações sobre o volume e a origem desses produtos químicos básicos e direcionar as compras para fontes de fora da China nos pontos em que os riscos estão concentrados. Algumas propostas vão além da fiscalização e preveem apoio de mercado para ampliar a capacidade produtiva, inspirando-se em iniciativas para garantir o acesso a minerais críticos. As empresas também estão reavaliando sua presença industrial e planejando novas instalações nos EUA, embora muitas delas se concentrem em etapas posteriores da fabricação, e não nos produtos químicos brutos, que continuam sendo os gargalos mais críticos.

Como os medicamentos são produzidos e onde a China domina

A maioria dos pacientes tem contato com o comprimido ou frasco pronto, não com a complexa trajetória química que levou à sua produção. Essa trajetória costuma começar em grandes reatores que produzem compostos básicos, transformados em materiais de partida essenciais. Esses materiais passam por várias etapas de processamento e se tornam intermediários, que depois são convertidos no princípio ativo farmacêutico, conhecido como API, o componente responsável pelo efeito terapêutico. Só então o API é combinado com excipientes para formar a dose final, que é testada, embalada e enviada.

Dos produtos químicos aos comprimidos

A FDA regulamenta rigorosamente as instalações de fabricação de APIs e as fábricas de medicamentos acabados. A fiscalização é menos rigorosa para insumos a montante, como materiais de partida, reagentes e solventes, embora eles determinem se as fábricas das etapas seguintes podem operar. A enorme indústria química da China, os custos de produção mais baixos e regras ambientais menos rigorosas deram aos produtores chineses uma vantagem inicial nesses insumos básicos. Ao longo de décadas, essa vantagem se consolidou. As equipes de compras passaram a recorrer a fornecedores chineses confiáveis, as unidades indianas de produção de APIs incorporaram insumos chineses às suas fórmulas e os distribuidores globais construíram redes em torno desses fluxos.

Exposição a montante supera em muito os números dos APIs

As discussões sobre a exposição dos EUA costumam se concentrar na participação dos APIs. Diferentes métodos produzem números muito distintos, que vão de um dígito a valores próximos de um quarto do volume de medicamentos dos EUA. Essas variações refletem se a contagem considera instalações ou volume e se inclui a exposição indireta por meio de terceiros países. A concentração é maior nas etapas a montante. A China tem um papel muito mais expressivo no fornecimento de materiais de partida essenciais e de produtos químicos auxiliares necessários à síntese de APIs, especialmente para antibióticos e outros genéricos de alto volume. Mesmo quando a produção final ocorre na Índia, na Europa ou na América do Norte, essas fábricas ainda podem depender de insumos chineses para iniciar ou manter a produção. A amoxicilina é um exemplo. Embora pareça haver uma variedade de produtores de API e de doses acabadas em vários países, vários de seus insumos críticos vêm quase inteiramente da China.

O que os números realmente mostram

A quantidade de instalações é uma forma de avaliar o cenário. Em 2019, dados da FDA mostravam que cerca de 28% das instalações de fabricação de APIs que abasteciam o mercado dos EUA ficavam no país e aproximadamente 13% estavam na China; as demais se distribuíam entre Europa, Índia e outras regiões. A contagem de instalações, porém, não reflete os volumes efetivamente usados em medicamentos nos EUA, e muitas instalações registradas ou pedidos protocolados na FDA não correspondem a produtos vendidos no país. Para o planejamento de saúde pública, as medidas baseadas em volume são as mais importantes e, por esse critério, a exposição se concentra em categorias específicas. Dados comerciais e análises independentes mostram uma dependência extrema da China para alguns insumos de medicamentos amplamente usados: os Estados Unidos obtêm da China a grande maioria do ibuprofeno e uma parcela significativa do paracetamol, além de uma parte expressiva dos antibióticos da classe das penicilinas. A organização sem fins lucrativos Farmacopeia dos Estados Unidos identificou dois riscos sistêmicos. Primeiro, metade dos princípios ativos usados nos Estados Unidos vem de uma única fonte. Segundo, a China é a única fornecedora de pelo menos um produto químico necessário para quase 700 medicamentos. Entre eles estão itens de uso diário, como anti-histamínicos que as famílias mantêm em casa, e medicamentos baratos que os hospitais compram em grandes quantidades para o atendimento rotineiro.

Ao mesmo tempo, a China não é o único participante. O comércio bilateral de produtos farmacêuticos acabados entre os Estados Unidos e a China cresceu, e os EUA também exportam para a China produtos biológicos avançados e imunológicos. No caso dos APIs, a participação chinesa nas importações dos EUA representa uma fração do total, mas alguns segmentos estão muito mais expostos do que outros. O sinal de risco é mais claro nos insumos a montante e nos antibióticos, nos medicamentos relacionados ao tratamento do câncer e em outros genéricos de alto volume, em que as margens reduzidas limitam a concorrência global. É fundamental medir o que realmente importa. A contagem de instalações ou o valor das importações pode subestimar os riscos, já que muitos genéricos essenciais são baratos, mas vitais; a exposição medida pelo volume representa melhor aquilo de que os pacientes realmente precisam.

Por que essa dependência persiste

A lógica econômica é difícil de mudar. A produção de produtos químicos básicos e APIs genéricos tem margens estreitas, custos significativos para cumprir normas ambientais e alto consumo de energia. A escala da China na produção de produtos químicos básicos, seus parques industriais integrados e suas vantagens de custo deslocaram a produção para fora de jurisdições mais caras há décadas. Depois que fornecedores e compradores estabeleceram relações estáveis, os efeitos de rede se ampliaram. Recriar capacidade produtiva paralela nos Estados Unidos ou em países aliados é caro e demorado. Executivos do setor estimam que reproduzir algumas cadeias de fornecimento de insumos brutos dentro dos EUA poderia elevar os custos em 50% para determinados produtos. É difícil absorver esse aumento no caso de genéricos vendidos com margens extremamente apertadas.

Risco de concentração e preocupações com a qualidade

A concentração fica evidente na prevalência de APIs e insumos com fornecedor único. Quando uma instalação fecha para manutenção ou por um problema regulatório, a escassez se espalha por hospitais e farmácias. A pandemia tornou essa vulnerabilidade visível, mas a pressão sobre o abastecimento é anterior a 2020. Problemas de qualidade em fábricas no exterior já provocaram recolhimentos e paralisações temporárias, e os inspetores dos EUA ainda enfrentam obstáculos para realizar inspeções frequentes e sem aviso prévio em outros países. A origem ética dos produtos acrescenta outra camada de preocupação: organizações de fiscalização associam partes da cadeia de fornecimento de produtos químicos em regiões como Xinjiang a denúncias de trabalho forçado. Esses riscos vão além da geopolítica e afetam a segurança dos pacientes no dia a dia, os aumentos de preços e a disponibilidade de tratamentos básicos.

Riscos à segurança nacional e à saúde pública

Analistas apontam três tipos de risco. O primeiro é a coerção: um governo poderia ameaçar restringir as exportações de insumos sensíveis durante um confronto. As leis chinesas de controle de exportações e de biossegurança dão ao país amplos poderes nessa área. Um bloqueio total seria extremo e prejudicial para a própria China, mas até mesmo uma pressão direcionada poderia desestabilizar os mercados. O segundo risco são as interrupções. A concentração em poucos polos significa que um confinamento local, incêndio, enchente ou falta de energia pode restringir o abastecimento global. Quando uma grande fábrica de meios de contraste para exames diagnósticos em Xangai suspendeu as operações durante a pandemia, hospitais do mundo todo racionaram exames de imagem por meses. O terceiro é a perda de capacidade. Se os Estados Unidos e seus aliados cederem ainda mais a produção a montante e intermediária, poderão perder o conhecimento técnico e a mão de obra especializada necessários para ampliar a fabricação avançada de terapias mais recentes.

Os responsáveis pelo planejamento de defesa levam o tema a sério. Uma avaliação recente do Pentágono constatou que mais de um quarto dos medicamentos comprados para as Forças Armadas dos EUA depende, de alguma forma, de cadeias de fornecimento ligadas à China. Essas dependências não significam que um corte no abastecimento seja iminente, mas complicam o planejamento para contingências e o atendimento a aumentos repentinos da demanda.

Leland Miller, integrante da Comissão de Revisão Econômica e de Segurança EUA-China, resumiu em termos diretos a preocupação com a dependência de insumos a montante.

Pequim controla uma parcela assustadoramente grande dos princípios ativos farmacêuticos.

Defensores da transparência de dados afirmam que ter visibilidade é o primeiro passo para agir. Carrie Harney, representante da Farmacopeia dos Estados Unidos, explicou como a transparência pode orientar medidas direcionadas.

Esperamos que dados melhores e maior visibilidade possam orientar intervenções específicas para criar resiliência e segurança para os pacientes.

O que Washington está propondo

A agenda de curto prazo se concentra em transparência, diversificação e políticas industriais seletivas. Propostas em discussão no Congresso ampliariam os poderes da FDA para exigir que as empresas informem não apenas a localização das instalações de fabricação de APIs, mas também o volume e a origem dos insumos a montante, como materiais de partida essenciais, reagentes e solventes. Essas informações dariam aos órgãos reguladores e aos sistemas de saúde mapas atualizados dos gargalos, apoiariam compras mais bem planejadas e orientariam a formação de estoques estratégicos de medicamentos e insumos essenciais. Os órgãos reguladores também incentivam os fabricantes a qualificar fornecedores alternativos em países considerados confiáveis e a reformular produtos quando isso for viável.

Os problemas da estrutura de mercado provavelmente exigem mais do que a divulgação de informações. Algumas propostas tomam como modelo a resposta adotada para as terras raras. O Departamento de Defesa testou acordos de sustentação de preços, que estabelecem um preço mínimo para minerais críticos a fim de estimular investimentos nacionais. Instrumentos semelhantes poderiam ajudar a iniciar a produção de APIs ou de materiais de partida essenciais nos Estados Unidos ou em países aliados, reduzindo o risco de que novas fábricas sejam prejudicadas por quedas bruscas de preços. Financiamento público, contratos de compra de longo prazo e estoques conjuntos entre aliados poderiam reforçar esses esforços. Tarifas podem desestimular uma concentração ainda maior, mas não fazem surgir fábricas concorrentes onde elas não existem. Para muitos genéricos, o resultado seria o aumento dos preços ou a retirada de produtos do mercado, em vez da entrada de novos fornecedores. A FDA, por sua vez, continua promovendo métodos avançados de fabricação, como o processamento contínuo, que pode reduzir custos, melhorar a qualidade e diminuir o espaço necessário para a produção nacional.

Os aliados podem preencher a lacuna?

A diversificação dependerá de uma rede de parceiros. A Índia é a maior fornecedora mundial de medicamentos genéricos acabados e APIs, mas muitos produtores indianos ainda dependem de materiais de partida chineses. As políticas indianas buscam reconstruir a capacidade nacional de produção química, um esforço que levará tempo. O México oferece uma alternativa próxima, com acesso ao mercado dos EUA, indústria médica já estabelecida e espaço para ampliar a produção de APIs e de doses acabadas. Uma cooperação mais estreita entre os EUA e o México poderia incluir a harmonização regulatória, inspeções mais rápidas das instalações e incentivos direcionados a insumos prioritários. Alguns formuladores de políticas dos EUA também defendem a transferência de etapas da produção para países parceiros do Oriente Médio, aproveitando acordos diplomáticos recentes para estabelecer novas instalações que atendam aos sistemas hospitalares dos EUA. A Europa continua sendo uma parceira importante, com padrões rigorosos de qualidade e parques industriais disponíveis para produtos químicos especializados. Todas essas alternativas ajudam, mas nenhuma resolve o problema central se a química a montante continuar dependendo de matérias-primas chinesas. Qualquer estratégia precisa eliminar os gargalos desde sua origem.

Como medir e administrar melhor os riscos

Administrar os riscos relacionados aos medicamentos começa por medir as camadas certas. Bancos de dados públicos sobre instalações de APIs e de doses acabadas são essenciais, mas insuficientes para o planejamento de emergências. Medir a exposição por volume, medicamento a medicamento e por classe terapêutica, oferece um retrato mais fiel da vulnerabilidade. O mapeamento deve acompanhar também a exposição indireta: um medicamento acabado produzido em um país pode usar um API de outro e materiais de partida de um terceiro. A etapa mais importante é trazer os insumos a montante para o campo de visão. As listas de medicamentos essenciais devem ser acompanhadas de listas de insumos essenciais. Assim, sistemas de saúde e organizações de compras conjuntas podem contratar fornecedores alternativos e manter estoques de segurança justamente nesses pontos da cadeia, e não apenas de medicamentos acabados.

A tecnologia pode ampliar a transparência. Ferramentas digitais de rastreamento, declarações de fornecedores sobre a origem dos produtos e as práticas trabalhistas, além de painéis que combinem dados alfandegários com registros regulatórios, ajudariam compradores e órgãos reguladores a antecipar a escassez. Do lado da oferta, parcerias entre os setores público e privado podem apoiar a qualificação de dois fornecedores para materiais de partida essenciais, criar estoques regionais de insumos de alto risco e oferecer financiamento que reduza o ônus de ampliar a capacidade em países onde os custos são mais altos. Nenhuma dessas medidas elimina a China da rede global de fornecimento de medicamentos, e não é necessário que o faça. O objetivo é criar uma rede resiliente em que nenhum ponto, região ou empresa possa interromper o atendimento de milhões de pacientes.

Pontos principais

• A China tem um papel desproporcional nas etapas a montante da produção de medicamentos nos EUA, fornecendo materiais de partida essenciais, reagentes e solventes dos quais dependem muitos APIs.
• A Farmacopeia dos Estados Unidos identificou quase 700 medicamentos que usam pelo menos um produto químico fornecido exclusivamente pela China; metade dos APIs usados nos EUA vem de fontes únicas.
• A exposição a APIs varia conforme o método de medição; a contagem de instalações subestima o risco. Medidas baseadas em volume mostram dependência concentrada em antibióticos e outros genéricos de alto volume.
• Os EUA dependem fortemente da China para alguns medicamentos básicos, incluindo a maior parte do ibuprofeno e uma parcela significativa do paracetamol e dos medicamentos da classe das penicilinas.
• Dados da FDA mostram que muitas instalações de produção de APIs ficam no exterior. A falta de dados sobre volumes dificulta o planejamento, e a exposição indireta por meio de terceiros países costuma ocultar os riscos reais.
• Os principais riscos incluem coerção durante crises, interrupções acidentais e perda de longo prazo da capacidade de fabricação e do conhecimento técnico.
• Entre as medidas em discussão estão ampliar as informações exigidas pela FDA sobre a origem e o volume dos insumos, oferecer sustentação de preços e garantias de compra, formar estoques e adotar métodos avançados de fabricação.
• A diversificação por meio de parceiros na Índia, no México, na Europa e no Oriente Médio pode ajudar, mas as estratégias precisam atingir os gargalos a montante para criar resiliência de fato.