Como a pressão profissional sobre autoridades intensificou a política do filho único na China

Os limites de natalidade ficaram mais rígidos quando as carreiras entraram em jogo

A China introduziu sua política do filho único em 1979 e 1980, mas sua taxa de fecundidade total pouco mudou na década seguinte. A queda acentuada veio mais tarde: a fecundidade caiu mais de um terço no início dos anos 1990, depois que as metas populacionais passaram a estar mais estreitamente vinculadas às carreiras dos funcionários locais.

Uma pesquisa de Hongbin Li, Lingsheng Meng, Grant Miller e Hanmo Yang identifica o sistema de "veto de um voto" como uma das principais razões para esse efeito tardio. Nesse sistema, o descumprimento de uma meta populacional prioritária podia anular outras realizações de um funcionário, impedir sua promoção e até levar à sua destituição.

O texto de discussão de maio de 2025 do National Bureau of Economic Research, número 33741, estima que o sistema explica 46% da queda da fecundidade na China entre 1987 e 1999. A análise detalhada atribui ao sistema cerca de 48% da queda entre 1987 e 1999, o equivalente a aproximadamente 0,48 nascimento a menos por mulher. As duas estimativas situam o impacto do reforço da fiscalização em quase metade da queda.

O estudo original, Incentivos burocráticos e eficácia da política do filho único na China, situa a estimativa de 46% em 0,42 nascimento por mulher, de uma queda total de 0,91 entre 1987 e 1999. Portanto, essa estimativa cobre o mesmo período que o número de 48%, e não um período distinto restrito aos anos 1990. O material fornecido sobre o estudo não explica a diferença entre as duas estimativas.

As conclusões oferecem uma explicação concreta para um enigma da história demográfica da China: uma regra nacional rígida teve um efeito muito maior quando os funcionários locais passaram a enfrentar consequências pessoais mais severas por não cumprir as metas. Também ajudam a explicar por que a suspensão das restrições à natalidade não restaurou simplesmente os nascimentos desestimulados pela fiscalização anterior.

O que mudou com o veto de um voto

Os funcionários locais eram responsáveis por executar a política populacional. O veto de um voto tornou o planejamento familiar uma prioridade capaz de se sobrepor ao sucesso em outras áreas. Um funcionário podia cumprir vários objetivos do governo e, ainda assim, perder a chance de promoção por não atingir uma meta populacional.

Os pesquisadores descrevem a restrição à carreira no texto de discussão:

proibia rigorosamente a promoção na carreira em caso de descumprimento

Para os funcionários que buscavam avançar na carreira, o incentivo era direto: cumprir as metas de natalidade protegia suas carreiras. O estudo conclui que a fecundidade caiu mais acentuadamente depois que as províncias adotaram esse sistema, o que é compatível com um esforço maior dos funcionários para fiscalizar os limites de natalidade já existentes.

Os documentos oficiais por trás do veto

O estudo identifica a Decisão de 1991 do Comitê Central do Partido Comunista Chinês e do Conselho de Estado sobre o fortalecimento do planejamento de nascimentos para controlar rigorosamente o crescimento populacional como um documento central por trás do sistema. Em uma reunião do governo central naquele ano, o primeiro-ministro Li Peng enfatizou a responsabilidade dos funcionários locais pelo controle populacional. Após o relatório central resultante, as províncias revisaram suas políticas de fiscalização e adotaram o veto em momentos diferentes. Os pesquisadores também apontam a Compilação de Documentos sobre a Avaliação do Sistema Nacional de Responsabilidade pela Gestão de Metas de População e Planejamento Familiar, publicada em 2001 pela Comissão Nacional de População e Planejamento Familiar, como fonte das datas de adoção nas províncias.

Em Guangdong, um aviso que reafirmou a implementação rigorosa, emitido em 30 de março de 1998 pelos gabinetes provinciais do partido e do governo, número 粤委办[1998]19号, cita o aviso anterior sobre a implementação do sistema de "veto de um voto" para o planejamento familiar em toda a província, 粤办发〔1991〕13号, e o aviso complementar sobre questões relativas à implementação do sistema de "veto de um voto" para o planejamento familiar, 粤函字〔1992〕27号. O aviso de 1998 exigia que as recomendações para concessão de prêmios incluíssem uma avaliação do departamento de planejamento familiar sobre o cumprimento das metas populacionais pela unidade e sobre eventuais violações das regras de planejamento familiar por seus funcionários.

A comissão de inspeção disciplinar, o departamento de organização do partido e o órgão de população e planejamento familiar de Jiangmen emitiram regras mais detalhadas sobre veto e responsabilização, número 江计育发〔2008〕9号. O documento tem data de 27 de fevereiro de 2008 e informa que as regras entram em vigor a partir de sua publicação; a página do governo indica separadamente 3 de junho de 2008 como data de publicação. As regras abrangem prêmios coletivos, honrarias individuais, recompensas gerais e promoção, nomeação e avaliação de funcionários de órgãos governamentais, instituições públicas e empresas controladas pelo Estado.

Segundo essas regras, uma avaliação provincial ou de Jiangmen que resultasse em uma "recomendação de atenção" ou "advertência de cartão amarelo" podia acionar o veto, assim como nascimentos fora das normas entre funcionários das instituições abrangidas. Líderes de municípios e subdistritos que recebessem a primeira classificação não podiam receber prêmios nem ser promovidos durante um ano e, em geral, não podiam ser transferidos mantendo o mesmo nível hierárquico. Uma advertência de cartão amarelo também impedia transferências no mesmo nível, retirava o bônus anual integral e impedia uma avaliação anual como excelente ou competente. Duas advertências de cartão amarelo consecutivas, três recomendações consecutivas ou duas recomendações e uma advertência de cartão amarelo resultavam em uma avaliação anual de incompetência e na redução de um nível hierárquico.

As regras de Jiangmen também distribuíam as responsabilidades de fiscalização entre os departamentos do governo, previam responsabilização mesmo após a saída dos líderes de seus cargos e exigiam que os gastos públicos com população e planejamento familiar chegassem a 22 yuans por pessoa, incluindo a população migrante, até 2010.

A mudança central foi, portanto, a maneira como o governo fazia sua política valer no nível local. A regra do filho único já havia sido anunciada nacionalmente. O sistema de veto elevou o custo pessoal para os funcionários quando a implementação ficava aquém das metas, aproximando a pressão administrativa das decisões sobre gravidez e contracepção.

Como os pesquisadores rastrearam o efeito

O estudo combina datas de implementação nas províncias, reunidas a partir de registros oficiais, com históricos de gravidez, nascimento e contracepção das mulheres. Esses históricos vieram da Pesquisa Nacional de Planejamento Familiar e Saúde Reprodutiva de 2001 da China, fornecida pelo Centro Chinês de Pesquisa sobre População e Desenvolvimento.

A pesquisa abrangeu cerca de 45 mil mulheres. A análise incluiu mais de 63 mil gestações e 44 mil nascidos vivos entre 1980 e 2001, permitindo aos pesquisadores examinar a formação das famílias nos anos anteriores e posteriores à entrada em vigor do sistema de veto.

As províncias adotaram o sistema em momentos diferentes. Os pesquisadores usaram essa variação para comparar mudanças nos nascimentos em torno da implementação, em vez de se basear apenas numa comparação nacional antes e depois de uma única data. Seus modelos examinaram se a probabilidade anual de uma mulher dar à luz mudou quando entraram em vigor incentivos mais fortes.

Em seguida, a equipe usou tabelas de fecundidade por coorte para converter essas mudanças em estimativas de nascimentos por mulher. Em termos simples, essas tabelas acompanham as chances de passar de nenhum filho para um, de um para dois, e assim por diante. Os pesquisadores compararam a fecundidade estimada sob o sistema de veto com uma alternativa calculada em que ele não teria sido introduzido.

As datas por trás da queda tardia

A história da fecundidade da China analisada no estudo abrange mais de duas décadas. Manter as datas separadas ajuda a explicar por que anunciar uma política e fiscalizá-la com mais rigor podem produzir resultados diferentes.

• 1979 e 1980: a China introduziu a política do filho único.
• Na década seguinte: a taxa de fecundidade total do país pouco caiu após a introdução da política.
• 1982: cinco condados da prefeitura de Changde, em Hunan, adotaram o veto pela primeira vez; todos os demais condados da prefeitura fizeram o mesmo no prazo de um ano.
• Após 1988: Hunan implementou o sistema em toda a província, depois que Changde apresentou um relatório sobre sua experiência ao governo provincial.
• Antes de 1990: Hebei, Liaoning, Jiangxi e Shandong também adotaram o sistema.
• Início dos anos 1990: a fecundidade caiu mais de um terço e ficou abaixo do nível de reposição.
• 1987 a 1999: o estudo original atribui ao veto 46% da queda da fecundidade, ou 0,42 nascimento por mulher; a estimativa detalhada citada acima é de aproximadamente 48%, ou 0,48 nascimento a menos por mulher, no mesmo período.
• 2001: a pesquisa nacional coletou os históricos reprodutivos usados no estudo.
• Maio de 2025: o NBER publicou o texto de discussão 33741.
• 2026: a pesquisa foi publicada na Nature.

O estudo usa diferenças nas datas de implementação nas províncias; assim, a mudança na fiscalização é analisada como um processo que se desenrolou por toda a China, e não como um único acontecimento nacional.

O registro das datas provinciais abrange 30 províncias da China continental e exclui o Tibete, que nunca adotou o veto. O material fornecido identifica os períodos de adoção mencionados acima, mas não apresenta datas exatas de implementação para todas as províncias.

Menos segundos filhos, com efeitos desiguais

O sistema de veto reduziu a probabilidade anual de as mulheres darem à luz, com os efeitos mais fortes sobre os segundos filhos e os subsequentes. Esse padrão é compatível com o objetivo de uma política concebida para limitar o tamanho das famílias: grande parte do efeito veio de impedir que as famílias tivessem outro filho.

As províncias com fecundidade mais alta antes da implementação tiveram efeitos maiores. A queda também foi mais acentuada entre mulheres rurais, mulheres han e mulheres com menos escolaridade. Essas diferenças mostram que a estimativa nacional reúne experiências bastante distintas entre lugares e grupos.

Para uma família que considerava ter outro filho, uma fiscalização mais rigorosa podia determinar se a gravidez ocorreria ou não. Em muitas famílias, menos segundos filhos e filhos subsequentes reduziram o número médio de crianças nascidas por mulher. As conclusões do estudo dizem respeito, portanto, tanto à taxa nacional de natalidade quanto à distribuição das restrições reprodutivas na população.

Os pesquisadores também investigaram se as mulheres simplesmente adiavam os nascimentos. Os resultados indicam que a queda refletiu principalmente menos nascimentos ao longo da vida, e não uma mudança no momento em que as mulheres tinham filhos. Isso ajuda a explicar por que o efeito poderia persistir após o período de fiscalização mais intensa.

A contracepção mostra como a fiscalização chegou aos lares

Os dispositivos intrauterinos, ou DIUs, oferecem outra parte da explicação. O DIU é um pequeno dispositivo contraceptivo colocado no útero para evitar a gravidez. O texto de discussão o descreve como o método moderno de contracepção mais comum na China durante o período estudado.

O uso de DIUs descritos como "recomendados" por autoridades do partido aumentou 133% sob o sistema de veto. Isso significa que o aumento foi superior ao nível de uso anterior. O aumento relativo foi mais de quatro vezes maior que o crescimento do uso descrito como voluntário.

O uso de DIUs recomendado oficialmente aumentou pouco depois da implementação, enquanto o uso voluntário cresceu mais tarde. Essa sequência temporal conecta a mudança nos incentivos dos funcionários a um método contraceptivo específico, em paralelo à conclusão do estudo de que as gestações diminuíram.

Em geral, a esterilização feminina não mudou. A resposta concentrou-se, portanto, em alguns resultados reprodutivos e métodos contraceptivos, em vez de se distribuir igualmente por todas as medidas examinadas pelos pesquisadores.

As categorias da pesquisa distinguem o uso de DIUs recomendado do voluntário. O grau de pressão sofrido por cada mulher não é especificado. O padrão mais amplo, porém, situa o envolvimento oficial próximo ao início da resposta contraceptiva, seguido mais tarde por um aumento do uso voluntário.

O que significa quase metade da queda

A taxa de fecundidade total é uma estimativa do número de filhos que uma mulher teria se as taxas de natalidade registradas para diferentes idades em determinado período se mantivessem ao longo de toda a sua vida reprodutiva. É uma forma de comparar a fecundidade ao longo do tempo, e não uma contagem dos filhos já nascidos de todas as mulheres.

A fecundidade de reposição é o nível em que uma geração tem filhos suficientes para se substituir ao longo do tempo, antes de considerar a migração. A fecundidade da China caiu abaixo desse nível no início dos anos 1990. Os pesquisadores calculam que incentivos burocráticos mais fortes contribuíram substancialmente para essa queda abaixo do nível de reposição.

A estimativa de aproximadamente 0,48 nascimento a menos por mulher entre 1987 e 1999 é expressiva. Aplicada a um grupo hipotético de 100 mulheres, essa média corresponderia a cerca de 48 nascimentos a menos ao longo de suas vidas reprodutivas, segundo as premissas do modelo.

Na interpretação dos pesquisadores, mudanças econômicas e outras forças de fundo explicam o restante da queda. A conclusão central é que a política populacional contribuiu por meio da intensidade da fiscalização, além da existência de limites legais ou administrativos à natalidade.

O estudo original também sugere que a queda por volta de 1990 na taxa de fecundidade calculada sem a adoção do veto nas províncias pode refletir esforços abrangentes de política pública em todos os níveis de governo, e não apenas no provincial. Isso explica uma característica da tendência contrafactual da fecundidade, e não a diferença entre as estimativas de 46% e 48%.

Como as conclusões foram verificadas

Os pesquisadores testaram modelos estatísticos alternativos e compararam suas conclusões com dados de censos e pesquisas populacionais. Também atribuíram datas de implementação aleatórias para verificar se o efeito aparente dependia do momento real de adoção do sistema de veto.

Outra série de verificações examinou possíveis tendências anteriores à implementação. Isso é importante porque a fecundidade talvez já estivesse diminuindo nas províncias quando elas adotaram uma fiscalização mais rigorosa. Os pesquisadores relatam que as verificações corroboram as principais conclusões.

As estimativas ainda dependem da reconstrução de como teria sido a fecundidade sem o sistema de veto. As datas de implementação nas províncias e os históricos reprodutivos detalhados permitem fazer essa comparação, enquanto as verificações avaliam se o resultado se mantém com diferentes escolhas analíticas.

Os autores informaram que não receberam financiamento de subsídios nem apoio financeiro de partes interessadas na pesquisa. Hanmo Yang declarou que um familiar havia se aposentado recentemente da Comissão Nacional de Saúde da China. O texto de discussão afirma que as conclusões são dos autores, e não do NBER.

Por que flexibilizar as restrições não reverteu a tendência

A fecundidade na China continua muito abaixo do nível de reposição, e a flexibilização da política do filho único não reverteu a tendência. As conclusões históricas do estudo ajudam a explicar por que mudar a regra formal é apenas parte da história: a fiscalização anterior reduziu o número de filhos que as mulheres tiveram ao longo da vida, enquanto fatores econômicos e outras forças também pressionavam a fecundidade para baixo.

A pesquisa examina as consequências de incentivos criados para limitar os nascimentos. Ainda não se sabe se incentivos profissionais destinados a estimular os nascimentos produziriam uma resposta comparável. Hoje, as famílias tomam decisões reprodutivas em um contexto diferente, após décadas de baixa fecundidade.

A lição mais clara do período estudado diz respeito à implementação pelo governo. As metas nacionais ganharam força quando se tornaram prioridades pessoais para a carreira dos funcionários responsáveis por executá-las. Para as mulheres e suas famílias, essa mudança administrativa esteve associada a menos gestações, maior uso de DIUs e menos segundos filhos e filhos subsequentes.

Principais pontos

• O veto de um voto vinculou as perspectivas de promoção dos funcionários às metas de população e planejamento familiar.
• A pesquisa atribui quase metade da queda da fecundidade na China durante o período estudado a incentivos mais fortes para a fiscalização; a estimativa de 46% do estudo original cobre 1987–1999 e equivale a 0,42 nascimento por mulher.
• Os efeitos mais intensos atingiram os segundos filhos e os subsequentes, com quedas maiores entre mulheres rurais, han e com menos escolaridade.
• O uso de DIUs recomendado por funcionários aumentou 133%, crescendo antes e mais rapidamente que o uso voluntário.
• A queda refletiu principalmente menos nascimentos ao longo da vida, e não o adiamento da maternidade.
• A fecundidade na China continua abaixo do nível de reposição, apesar da flexibilização das restrições à natalidade.