Quem controla os impostos sobre aluguéis, as florestas e os servidores municipais?
A Suprema Corte do Nepal decidiu que somente os governos locais podem cobrar o imposto sobre o aluguel de imóveis e terrenos, rejeitando uma decisão federal que dividia a arrecadação entre Katmandu e os municípios. Em outra disputa, sua Câmara Constitucional atribuiu às estruturas dos governos provinciais, nas sete províncias, os poderes de gestão florestal e a autoridade sobre determinados processos relacionados a florestas.
Conteúdo
- Quem controla os impostos sobre aluguéis, as florestas e os servidores municipais?
- Imposto sobre aluguéis cabe aos governos locais
- Decisão sobre florestas abrange as sete províncias
- Precedente sobre contratação enfrenta nova contestação
- Como a Constituição divide os poderes
- A lacuna jurídica começou com a transição
- O que os moradores ganharam e o que limitou os serviços
- Os tribunais preenchem lacunas deixadas pela falta de coordenação
- Principais pontos
As decisões abordam uma questão prática central do sistema federal nepalês: quando a Constituição atribui uma responsabilidade a um governo eleito, quem controla o dinheiro, os servidores e as decisões necessários para cumpri-la?
A decisão sobre o imposto sobre aluguéis, proferida em 20 de Jestha de 2082, segundo o calendário Bikram Sambat do Nepal, foi resultado de uma ação movida pela Cidade Metropolitana de Biratnagar. A disputa florestal começou depois que o governo federal decidiu colocar o Projeto de Desenvolvimento Florestal de Sagarnath, na Província de Madhesh, sob a gestão da Nepal Forest Corporation Limited.
Uma nova contestação, apresentada pelo prefeito de Dhangadhi, Gopal Hamal, diz respeito a uma lei provincial que exige autorização ministerial para que os governos locais contratem servidores temporários para vagas técnicas, de saúde e outras. O caso ainda não foi decidido.
Em conjunto, as disputas mostram que tanto os governos federais quanto os provinciais podem pressionar a autonomia local. Para os moradores, as consequências vão além da linguagem constitucional: os impostos sobre aluguéis ajudam a financiar o trabalho municipal, as decisões sobre pessoal afetam os serviços de saúde e técnicos, e a administração florestal determina qual governo gerencia os recursos públicos.
O Nepal adotou sua Constituição em 20 de setembro de 2015, com a promessa de aproximar das comunidades os poderes concentrados na capital nacional. Os processos judiciais agora definem como essa promessa se aplica quando os governos discordam sobre seus limites.
Imposto sobre aluguéis cabe aos governos locais
O Anexo 8 da Constituição inclui expressamente o imposto sobre o aluguel de imóveis entre as competências exclusivas dos governos locais. A Seção 3 da Lei de Arranjos Fiscais Intergovernamentais de 2074 também atribui o imposto sobre aluguéis à jurisdição local.
Apesar disso, em 12 de Chaitra de 2074, o Conselho de Ministros federal decidiu dividir a arrecadação conforme os contratos de aluguel fossem feitos com pessoas físicas ou instituições. Segundo esse modelo, os governos locais cobrariam o imposto sobre aluguéis envolvendo pessoas físicas, enquanto o governo federal reivindicaria a arrecadação referente a instituições.
A então vice-prefeita de Biratnagar, Indira Karki, contestou a decisão em nome do governo metropolitano em 28 de Ashwin de 2076. A ação apontou como réus, entre outros, o governo federal, o Gabinete do Primeiro-Ministro e do Conselho de Ministros e o Ministério das Finanças.
A Suprema Corte anulou a divisão estabelecida pelo Conselho de Ministros. Sua interpretação atribuiu o imposto sobre aluguéis à jurisdição local independentemente de quem alugasse o imóvel: uma pessoa física ou uma instituição, como empresa, firma, banco ou escritório.
Para os municípios, a decisão protege uma fonte de receita que podem arrecadar por conta própria. Isso é importante em um sistema no qual o governo federal mantém o controle de grandes tributos, incluindo o imposto de renda de pessoas físicas e jurídicas e o imposto sobre valor agregado, enquanto os governos locais dispõem de menos fontes de receita.
Uma subcomissão de estudo sobre relações legislativas, vinculada à Comissão de Gestão Legislativa da Assembleia Nacional, analisou a decisão como exemplo de proteção judicial à autonomia financeira local. Sua avaliação relacionou o controle sobre o imposto de aluguéis à capacidade dos municípios de administrar seus próprios recursos internos.
Decisão sobre florestas abrange as sete províncias
A disputa na Província de Madhesh começou com a decisão do governo federal, em 23 de Jestha de 2076, de colocar o Projeto de Desenvolvimento Florestal de Sagarnath sob a gestão da Nepal Forest Corporation Limited. Bechen Kumar Mahato apresentou uma petição naquele mês de Shrawan, em nome do Ministério das Florestas, do Meio Ambiente e do Turismo da província.
A contestação alegou que o governo federal havia invadido uma área de responsabilidade provincial e compartilhada, prevista na Constituição. Uma Câmara Constitucional que incluía o então presidente da Suprema Corte, Prakash Man Singh Raut, considerou a intervenção federal inconstitucional e invalidou partes da Lei Florestal de 2076.
A Corte também examinou quem exerce autoridade por meio dos escritórios florestais divisionais. Na definição pertinente de oficial florestal divisional, substituiu a referência ao Governo do Nepal por uma referência ao governo provincial.
Outra disposição havia mantido com autoridades federais a competência sobre processos florestais que poderiam resultar em penas de até um ano de prisão. A decisão atribuiu essa competência aos governos provinciais e a seus oficiais florestais divisionais.
O resultado foi além de um único projeto em Madhesh. O estudo parlamentar identificou a decisão como um marco que estabeleceu, nas sete províncias, a autoridade provincial sobre a gestão de florestas nacionais e a condução de processos florestais dentro do marco constitucional.
O Artigo 232 estabelece a regra que orienta as relações entre os governos do Nepal: cooperação, coexistência e coordenação. Na prática, os governos devem trabalhar juntos e respeitar as responsabilidades que a Constituição atribui a cada um.
Precedente sobre contratação enfrenta nova contestação
O prefeito de Dhangadhi, Gopal Hamal, apresentou sua petição em 8 de Shrawan de 2082 contra a Lei de Formação e Operação do Serviço Local da Província de Sudurpashchim, de 2081. A lei exige autorização do ministério provincial competente antes que os governos locais contratem servidores temporários para vagas técnicas, de saúde ou outras.
A petição de Hamal argumenta que o controle provincial sobre contratações, transferências, promoções e administração restringe a autonomia municipal. Segundo ele, esse arranjo afeta o trabalho cotidiano e a prestação de serviços nos 88 governos locais de Sudurpashchim.
Uma decisão anterior da Câmara Constitucional é um precedente importante. Em um caso envolvendo Arvind Kumar Yadav, então servidor da Cidade Metropolitana de Birgunj, além de outros servidores e representantes locais, a Corte decidiu em 20 de Poush de 2079 que a gestão dos serviços locais é uma competência exclusiva dos governos locais, conforme o item 6 do Anexo 8.
A decisão atribuiu aos governos locais as decisões sobre os tipos e o número de servidores necessários, a criação de cargos e a gestão dos serviços. Comissões de serviço público provinciais ou federais poderiam realizar concursos de recrutamento quando solicitadas, mas os governos locais manteriam a autoridade sobre suas necessidades de pessoal e a operação dos serviços.
O caso de Dhangadhi coloca esse princípio diante de uma disputa concreta sobre contratações. Um município que precisa de um profissional de saúde ou de um servidor técnico necessita de um processo viável de contratação, além da responsabilidade constitucional pelo serviço. A exigência de autorização provincial é a disposição que Hamal pediu à Corte que examine.
Como a Constituição divide os poderes
A Constituição do Nepal distribui as responsabilidades por meio de cinco anexos. O Artigo 57 estabelece como essas listas regem o exercício do poder estatal, inclusive nas áreas em que mais de um nível de governo pode legislar.
O relatório de governança de 2018 do Democracy Resource Center Nepal detalha a dimensão dessa divisão:
- O Anexo 5 atribui 35 competências exclusivas ao governo federal.
- O Anexo 6 atribui 21 áreas exclusivas aos governos provinciais.
- O Anexo 7 lista 25 áreas compartilhadas entre os governos federal e provinciais.
- O Anexo 8 atribui 22 áreas exclusivas aos governos locais.
- O Anexo 9 lista 15 áreas compartilhadas pelos três níveis de governo.
Uma competência exclusiva concede a um governo sua própria área constitucional de responsabilidade. Uma competência compartilhada, ou concorrente, permite que mais de um nível legisle sobre o tema, sujeita às regras constitucionais para casos de conflito entre leis.
As leis provinciais sobre áreas compartilhadas devem estar de acordo com a Constituição e com a legislação federal. As leis locais também devem respeitar a legislação federal e provincial aplicável. As disposições conflitantes tornam-se inválidas na medida em que houver conflito.
As responsabilidades locais incluem a gestão dos serviços locais, o ensino fundamental e médio, os serviços básicos de saúde e saneamento e o desenvolvimento local. Os poderes não incluídos nas listas constitucionais são atribuídos ao governo federal.
A dificuldade aparece quando uma responsabilidade é atribuída, mas as leis que regem seu exercício demoram a ser aprovadas, são incompletas ou geram disputas. Províncias e municípios podem hesitar em agir por esperar que outro governo aprove uma lei que mude as regras.
A lacuna jurídica começou com a transição
O estudo sobre governança local da Asia Foundation documentou esse problema no início da transição. Representantes locais eleitos em 2017, após um intervalo de 15 anos, assumiram instituições com funções legislativas, executivas e judiciais previstas na Constituição, mas sem um marco operacional completo.
O estudo citou uma avaliação de 2016 do Ministério da Lei, Justiça e Assuntos Parlamentares, que identificou a necessidade de 110 leis federais, 22 provinciais e seis locais quando a Constituição entrasse em vigor. O documento registrou que 86 leis haviam sido aprovadas até a data do estudo.
A Lei de Operação dos Governos Locais foi aprovada em 15 de outubro de 2017, meses depois das eleições locais. Durante esse intervalo, ordens e diretrizes do Executivo federal ajudaram a manter a administração funcionando, mas deixaram um controle considerável sobre os governos locais recém-eleitos nas mãos das instituições centrais.
O estudo também explicou que os governos locais obtêm diretamente dos Anexos 8 e 9 sua autoridade para legislar. Podiam começar a aprovar leis dentro de suas competências constitucionais sem esperar que todos os marcos federais ou provinciais fossem concluídos. Alguns já haviam aprovado leis sobre procedimentos das assembleias, receitas, orçamentos, educação e saúde.
Alguns marcos mostram como a transição avançou:
- 20 de setembro de 2015: o Nepal adotou a Constituição que estabeleceu o modelo federal.
- 2017: eleitores escolheram representantes locais após um intervalo de 15 anos.
- 15 de outubro de 2017: foi aprovada a Lei de Operação dos Governos Locais.
- De janeiro a julho de 2018: o Democracy Resource Center Nepal acompanhou o início do funcionamento dos governos locais e provinciais.
- 20 de Poush de 2079, calendário Bikram Sambat: a Câmara Constitucional confirmou a competência exclusiva local sobre a gestão dos serviços locais.
- 20 de Jestha de 2082, calendário Bikram Sambat: a Suprema Corte decidiu sobre a competência local para cobrar o imposto sobre aluguéis.
- 8 de Shrawan de 2082, calendário Bikram Sambat: o prefeito de Dhangadhi contestou a lei de serviços locais de Sudurpashchim.
O que os moradores ganharam e o que limitou os serviços
O Democracy Resource Center Nepal acompanhou 145 unidades locais em 54 distritos e entrevistou mais de 2 mil pessoas. As conclusões abrangem o período de janeiro a junho de 2018, com o trabalho de campo se estendendo até julho.
Moradores relataram maior facilidade para acessar representantes eleitos e serviços básicos, incluindo o registro de eventos vitais e a distribuição de benefícios de seguridade social. Tarefas simples podiam ser realizadas localmente, sem a necessidade de viajar até as sedes distritais.
A falta de servidores, especialmente em locais remotos e de difícil acesso, limitou esses avanços. Os governos locais também não dispunham de prédios administrativos, fornecimento confiável de eletricidade, computadores, material de escritório e serviços bancários. Às vezes, servidores públicos já em exercício relutavam em trabalhar em áreas remotas, enquanto alguns representantes eleitos preferiam funcionários com vínculos pessoais ou políticos.
Essas conclusões ajudam a explicar por que a autoridade sobre a contratação de pessoal se tornou uma questão tão disputada. Os governos locais precisam de servidores em número suficiente e com as qualificações adequadas para cumprir suas funções, além de processos de recrutamento que protejam os padrões do serviço público.
A pesquisa também constatou que a incerteza jurídica influenciava os gastos. Grande parte do orçamento do primeiro ano foi destinada à infraestrutura, especialmente a estradas, enquanto, na avaliação dos participantes entrevistados, setores sociais importantes receberam recursos insuficientes. Muitos moradores reclamaram que o aumento dos impostos foi a mudança mais visível.
A autonomia municipal, portanto, passa por uma prova concreta para o público: se o controle sobre recursos, leis e servidores resulta em serviços acessíveis. O período inicial trouxe tanto maior facilidade de acesso quanto lacunas sérias na prestação de serviços.
Os tribunais preenchem lacunas deixadas pela falta de coordenação
Suresh Kumar Ale Magar, coordenador da subcomissão de estudos da Assembleia Nacional, afirma que a tendência mais forte de reter poderes está no governo federal. Ele também aponta falhas nos níveis provincial e local, incluindo atrasos na aprovação de leis e casos de legislação fora das respectivas competências.
O estudo parlamentar menciona órgãos de coordenação criados para resolver divergências, entre eles o Conselho Nacional de Coordenação, o Conselho Interprovincial, os conselhos provinciais de coordenação e os comitês temáticos. A conclusão é que esses mecanismos não têm atuado o suficiente, deixando que as disputas cheguem aos tribunais.
A receita proveniente de recursos naturais mostra como o desenho jurídico pode concentrar autoridade. O estudo de 2018 da Asia Foundation identificou uma tensão entre o Anexo 9, que define os royalties de recursos naturais como uma responsabilidade compartilhada, e a Lei de Arranjos Fiscais Intergovernamentais, que reserva ao governo federal a imposição e a arrecadação desses royalties.
Khamba Lal Devkota, especialista em federalismo e ex-vice-presidente da Comissão de Políticas e Planejamento da Província de Bagmati, também defende que as províncias tomem mais iniciativa para legislar em suas competências exclusivas. Ele recorda que líderes políticos tentaram avançar, mas encontraram resistência da burocracia.
A adaptação das forças policiais e a administração pública continuam entre as principais fontes de insatisfação das províncias. A avaliação parlamentar também aponta questões ainda sem solução sobre receitas de recursos naturais, impostos e multas de trânsito. Todas tratam da mesma questão prática: qual governo pode tomar uma decisão, executá-la e prestar contas dos recursos arrecadados.
As decisões sobre impostos sobre aluguéis, florestas e contratação oferecem orientações concretas aos governos para elaborar e revisar leis. O ponto em comum é que os poderes constitucionais incluem autoridade operacional, como o controle de determinadas receitas, estruturas administrativas e necessidades dos serviços locais.
Principais pontos
- A Suprema Corte atribuiu o imposto sobre o aluguel de imóveis e terrenos à jurisdição exclusiva dos governos locais, inclusive nos contratos de aluguel com instituições.
- A disputa sobre a floresta de Sagarnath resultou em decisões que protegem a autoridade provincial nas sete províncias.
- Uma decisão anterior da Câmara Constitucional confirmou o controle local sobre as necessidades de pessoal e a gestão dos serviços locais.
- O prefeito de Dhangadhi contestou a exigência provincial de autorização antes de contratações temporárias; o caso ainda não foi decidido.
- Pesquisas de 2018 documentaram tanto a melhora no acesso aos serviços locais quanto a persistência da falta de servidores, infraestrutura e clareza jurídica.
- A análise parlamentar identifica atrasos na aprovação de leis, controle central e coordenação insuficiente como obstáculos persistentes ao exercício dos poderes constitucionais.
