Financiamento climático do Nepal depende de empréstimos enquanto as necessidades de adaptação superam os recursos em doações

Quase dois dólares em empréstimos concessionais para cada dólar em doações

O Nepal recebeu cerca de US$ 3,19 bilhões em financiamento climático internacional entre 2016 e 2023, mas a maior parte desse apoio veio acompanhada da obrigação de ser paga. Os empréstimos concessionais corresponderam a 63,28% do total, ante 30,36% em doações, segundo o Prakriti Resources Centre (PRC).

O estudo sobre financiamento climático do centro, Nepal's Climate Finance Landscape: Mapping International Climate Finance Flow Post-Paris Agreement (2016-2023), estima os empréstimos concessionais em cerca de US$ 2,02 bilhões e as doações em aproximadamente US$ 970 milhões. Isso significa que o Nepal recebeu pouco mais de dois dólares em empréstimos concessionais para cada dólar em doações.

A composição do financiamento importa porque boa parte dos recursos apoia a adaptação: proteger pessoas, propriedades rurais, abastecimento de água e infraestrutura contra riscos climáticos. Obras de proteção contra enchentes e sistemas de alerta precoce podem salvar vidas e evitar danos dispendiosos, mas, em geral, não geram receitas que o governo possa usar para pagar um empréstimo.

As conclusões do PRC apontam três problemas interligados: dependência de credores, distribuição desigual do financiamento entre setores e anos e planos climáticos nacionais cujas necessidades financeiras superam em muito os recursos alocados até agora. A resposta do governo é que as doações devem apoiar a proteção pública essencial, enquanto os orçamentos nacionais, o investimento privado e os empréstimos também têm seu papel.

O estudo descreve cerca de US$ 3,19 bilhões em alocações ao longo de oito anos. Sua principal preocupação de política pública é a qualidade desse financiamento: quanto precisa ser pago, em quais condições e se os recursos chegam às atividades que o Nepal considera mais urgentes.

Por que as condições do financiamento importam

Os empréstimos concessionais oferecem condições mais favoráveis do que os empréstimos comuns, como juros mais baixos ou prazos de pagamento mais longos. As doações não precisam ser pagas. Empréstimos não concessionais e participação societária, que envolve investimento em troca de participação na propriedade, representaram uma parcela menor do total no estudo, que abrange o período de 2016 a 2023.

O PRC recomenda avaliar as taxas de juros, os prazos de pagamento e o grau de apoio financeiro oferecido em cada empréstimo, além do valor alocado. Dois pacotes de financiamento com o mesmo valor anunciado podem impor exigências diferentes aos futuros orçamentos públicos.

A pesquisadora Yamkumari Uchhai disse que a adaptação precisa de doações porque muitas atividades não geram retorno financeiro direto. Restaurar um ecossistema ou proteger uma comunidade contra enchentes traz benefícios públicos, mas esses benefícios não necessariamente geram renda para pagar empréstimos.

Maheshwar Dhakal, que chefia a divisão de mudanças climáticas e gestão do governo, defende doações para medidas de adaptação relacionadas à vida, à saúde, à educação e à resiliência das comunidades. Ele também aponta a energia hidrelétrica, grandes obras de infraestrutura e outros setores produtivos como áreas em que empréstimos concessionais e capital privado podem contribuir. Na prática, a questão é escolher o tipo de financiamento adequado a cada projeto.

Bancos de desenvolvimento dominam o financiamento

Os bancos multilaterais de desenvolvimento, instituições apoiadas por vários governos, responderam por 66,83% das alocações de financiamento climático internacional do Nepal entre 2016 e 2023. Os parceiros bilaterais de desenvolvimento, ou seja, o apoio fornecido diretamente por países individuais, contribuíram com 25,96%. Fundos climáticos específicos, entre eles o Fundo Verde para o Clima e o Fundo Global para o Meio Ambiente, forneceram 5,04%.

Os bancos de desenvolvimento forneceram principalmente empréstimos concessionais. Parceiros bilaterais e fundos climáticos específicos forneceram proporcionalmente mais doações. A dependência do Nepal em relação aos bancos de desenvolvimento ajuda, portanto, a explicar por que os empréstimos representam uma parcela tão grande do financiamento climático do país.

Uma segunda publicação do PRC, sua análise do financiamento por bancos de desenvolvimento, examina alocações e compromissos desses bancos no período mais longo, de 2013 a 2023. O documento registra aproximadamente US$ 3,16 bilhões, com base na base de dados Climate-Related Development Finance, Recipient Perspective, da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico.

O Banco Mundial forneceu US$ 1.775,8 milhões, ou 56,1%, desse financiamento bancário. O Banco Asiático de Desenvolvimento contribuiu com US$ 878,3 milhões, ou 27,7%; o Banco Europeu de Investimento, com US$ 461,5 milhões, ou 14,6%; e o Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura, com US$ 50 milhões, ou 1,6%.

Esses totais abrangem períodos e grupos de financiadores diferentes: o estudo de US$ 3,19 bilhões cobre o financiamento climático internacional de 2016 a 2023, enquanto a análise de US$ 3,16 bilhões cobre os bancos de desenvolvimento de 2013 a 2023. Cada publicação oferece uma perspectiva diferente sobre as relações de financiamento do Nepal.

Adaptação recebe a maior parcela, sobretudo em forma de dívida

A adaptação recebeu 56,79% das alocações no estudo referente a 2016 a 2023, enquanto a mitigação recebeu 42,36%. Adaptação significa preparar-se para os impactos climáticos, como enchentes ou escassez de água. Mitigação significa reduzir as emissões que impulsionam as mudanças climáticas. As atividades que atendiam aos dois objetivos receberam menos de 1%.

A análise mais abrangente dos bancos de desenvolvimento mostra o quanto a adaptação dependeu de empréstimos. Dos US$ 1.704,1 milhões alocados à adaptação entre 2013 e 2023, US$ 1.608,2 milhões vieram de empréstimos concessionais, US$ 87,8 milhões de empréstimos não concessionais e apenas US$ 8,1 milhões de doações.

Esses números mostram que as doações representaram cerca de 0,5% do financiamento dos bancos para adaptação. Os empréstimos concessionais corresponderam a aproximadamente 94,4%. Para as comunidades que dependem de obras públicas de proteção contra enchentes ou de abastecimento confiável de água, essa estrutura de financiamento deixa os orçamentos do governo responsáveis pelo pagamento, mesmo quando um projeto não gera renda direta.

Considerando todas as atividades climáticas na análise dos bancos de desenvolvimento, os empréstimos concessionais somaram US$ 2.506,5 milhões, ou 79,2%. Os empréstimos não concessionais representaram US$ 610,1 milhões, ou 19,3%, enquanto as doações totalizaram US$ 49 milhões, ou 1,5%.

Os bancos destinaram US$ 1.459,8 milhões à mitigação: US$ 896,7 milhões em empréstimos concessionais, US$ 522,3 milhões em empréstimos não concessionais e US$ 40,8 milhões em doações. As atividades que combinavam adaptação e mitigação receberam US$ 1,7 milhão. Esses números tornam o desafio do financiamento especialmente concreto: até mesmo os recursos bancários destinados a enfrentar os impactos climáticos eram quase inteiramente reembolsáveis.

Financiamento oscilou bastante entre os anos

O financiamento para adaptação do Nepal variou muito durante o período analisado. O estudo registra uma grande alocação em 2020, uma queda acentuada em 2021 e um valor bem menor em 2023 do que no pico de 2020.

• 2016: início do período do estudo, que abrange o financiamento climático internacional posterior ao Acordo de Paris.
• 2020: o financiamento para adaptação chegou a aproximadamente US$ 610 milhões.
• 2021: o financiamento para adaptação caiu para aproximadamente US$ 64,5 milhões.
• 2023: o financiamento para adaptação ficou em aproximadamente US$ 105,1 milhões, no fim do período analisado.
• 2035: a terceira Contribuição Nacionalmente Determinada do Nepal estabelece o horizonte de implementação da necessidade de financiamento declarada, de US$ 73,74 bilhões.

A queda do financiamento para adaptação de 2020 para 2021 foi de cerca de 89%. Embora o valor de 2023 tenha sido superior ao de 2021, continuou muito abaixo do nível de 2020. O PRC recomenda organizar o financiamento em torno de programas e resultados contínuos, ajudando o Nepal a planejar iniciativas que precisam de apoio ao longo de vários anos.

A série dos bancos de desenvolvimento também mostra grandes oscilações anuais em todos os temas climáticos. As alocações e os compromissos chegaram a US$ 790,9 milhões em 2020, caíram para US$ 58,1 milhões em 2021 e se recuperaram para US$ 310,3 milhões em 2022, antes de recuarem para US$ 117,8 milhões em 2023.

Energia lidera enquanto florestas recebem uma pequena parcela

Energia e recursos hídricos receberam US$ 982,91 milhões entre 2016 e 2023, a maior alocação setorial identificada no estudo. Indústria, transportes e infraestrutura física vieram em seguida, com US$ 574,92 milhões, enquanto redução e gestão de riscos de desastres receberam US$ 519,60 milhões.

Juntas, essas três categorias somaram aproximadamente US$ 2,08 bilhões, ou cerca de 65% do total de US$ 3,19 bilhões. Essa concentração mostra quanto do financiamento climático do Nepal foi direcionado a infraestrutura, energia, água e gestão de desastres.

A agricultura e a segurança alimentar receberam US$ 265,66 milhões. Saúde, água potável e saneamento receberam US$ 217,45 milhões. Florestas, biodiversidade e conservação de bacias hidrográficas receberam US$ 36,22 milhões, aproximadamente 1,1% do total. A categoria de energia e recursos hídricos recebeu cerca de 27 vezes mais do que florestas, biodiversidade e conservação de bacias hidrográficas.

O PRC não registrou financiamento climático para turismo ou patrimônio natural e cultural, apesar de desastres climáticos causarem danos a esses setores. Suas recomendações pedem maior acesso a doações para agricultura, recursos hídricos, saúde, florestas, biodiversidade e adaptação baseada em ecossistemas para proteger comunidades.

Os recursos hídricos aparecem tanto na maior categoria combinada de alocação quanto entre as prioridades recomendadas para doações. A recomendação diz respeito ao tipo e à finalidade do apoio, além de seu volume, sobretudo quando projetos hídricos protegem o bem-estar público em vez de gerar receita.

Não há alocação específica para perdas e danos

O estudo não encontrou uma alocação financeira específica para perdas e danos. O termo se refere aos prejuízos causados pelos impactos climáticos, inclusive danos que não podem ser evitados por medidas de preparação para riscos.

Adaptação e recuperação atendem a necessidades diferentes. Um sistema de alerta de enchentes ajuda as pessoas a se prepararem antes de um desastre. Reconstruir moradias, restabelecer serviços e apoiar meios de subsistência após uma destruição exige recursos depois que as perdas já ocorreram. Uchhai pediu que as necessidades e as fontes de financiamento sejam acompanhadas separadamente para mitigação, adaptação e perdas e danos.

A estimativa de US$ 4,7 bilhões necessários para reconstrução e recuperação após as enchentes de Bhotekoshi ilustra a dimensão dos custos de desastres mencionados na discussão. Esse valor supera em cerca de US$ 1,51 bilhão, ou aproximadamente 47%, o total de US$ 3,19 bilhões em financiamento climático internacional alocado ao longo dos oito anos.

Para o Nepal, um sistema de financiamento precisa mostrar tanto o que está sendo gasto para reduzir danos futuros quanto os recursos disponíveis quando as comunidades já sofreram perdas. A contabilidade separada facilitaria a identificação e o planejamento orçamentário dessas necessidades.

Plano para 2035 exige muito mais financiamento

O Nepal estima que precisará de US$ 73,74 bilhões até 2035 para implementar sua terceira Contribuição Nacionalmente Determinada, ou NDC, na sigla em inglês. Uma NDC é o plano de ação climática de um país no âmbito do Acordo de Paris. Mais de US$ 62,92 bilhões da necessidade declarada pelo Nepal devem vir de apoio internacional.

Essa parcela internacional representa mais de 85% do custo total estimado. As necessidades de adaptação, por si só, estão estimadas entre US$ 18 bilhões e US$ 20 bilhões, várias vezes o financiamento climático internacional alocado para todos os temas entre 2016 e 2023.

Dhakal disse que a NDC e o Plano Nacional de Adaptação descrevem as necessidades e a visão de desenvolvimento do Nepal. A abordagem do governo inclui assistência internacional, orçamentos nacionais, investimento privado e infraestrutura capaz de atrair financiamento, em vez de depender apenas de doações.

Ele também apontou a conservação de florestas, a segurança alimentar, o turismo baseado na natureza e as áreas protegidas como possíveis campos de investimento compatíveis com as metas climáticas. Sua posição coloca as doações ao lado de outras fontes de financiamento, com a escolha dependendo dos benefícios públicos e do potencial de geração de renda de cada atividade.

Uma estratégia precisa conectar projetos a financiadores

O especialista em financiamento climático Raju Pandit Chhetri disse que o Nepal precisa identificar quanto cada setor necessita e quais instituições deve procurar. Apresentar uma necessidade nacional de financiamento deve ser seguido de um trabalho detalhado com parceiros bilaterais, bancos de desenvolvimento e fundos climáticos.

Chhetri disse que a análise de setores, instrumentos financeiros e principais financiadores pode orientar essa estratégia. Ele pediu coordenação entre órgãos do governo e parceiros de desenvolvimento para deixar claras as responsabilidades por adaptação, mitigação, doações e empréstimos concessionais.

O PRC recomenda alinhar orçamentos e projetos à NDC e ao Plano Nacional de Adaptação, priorizar setores que recebem pouco financiamento e criar um sistema nacional para acompanhar os fluxos. Também pede que os parceiros de desenvolvimento divulguem o valor em doações de seu apoio e adotem métodos de prestação de contas mais consistentes.

O apelo de Dhakal por uma definição mais clara de financiamento climático está diretamente ligado a essas recomendações. Contabilizar todos os gastos de desenvolvimento como financiamento climático dificulta a identificação dos recursos destinados a objetivos climáticos. Um sistema unificado ajudaria o Nepal a distinguir a assistência comum ao desenvolvimento dos gastos voltados à redução de emissões, à preparação para riscos ou à abordagem de perdas.

As recomendações não definiram um plano quantificado de mobilização de recursos nem um prazo para fechar a lacuna de financiamento. A próxima tarefa apontada pelo PRC e por Chhetri é prática: associar projetos prioritários a fontes de recursos adequadas, especificar as obrigações de pagamento e acompanhar se o apoio chega aos setores e às comunidades a que se destina.

Principais pontos

• O Nepal recebeu cerca de US$ 3,19 bilhões em financiamento climático internacional entre 2016 e 2023.
• Os empréstimos concessionais corresponderam a 63,28% das alocações, ante 30,36% em doações.
• Os bancos de desenvolvimento forneceram 66,83% do total, o que ajuda a explicar o grande peso dos empréstimos.
• A adaptação recebeu 56,79%, mas o financiamento oscilou muito entre os anos e dependeu fortemente de empréstimos.
• Energia e recursos hídricos receberam US$ 982,91 milhões; florestas, biodiversidade e conservação de bacias hidrográficas receberam US$ 36,22 milhões.
• Não foi registrada uma alocação específica para perdas e danos.
• O Nepal estima que precisará de US$ 73,74 bilhões até 2035 para sua terceira NDC, dos quais mais de US$ 62,92 bilhões devem vir de fontes internacionais.
• O PRC recomenda ampliar o acesso a doações, apoiar setores subfinanciados e criar um sistema nacional de acompanhamento do financiamento climático.