A mudança da dívida na Ásia: China cobra enquanto bancos de desenvolvimento ampliam empréstimos

A mudança no financiamento da Ásia chega à etapa dos pagamentos

Os fluxos líquidos de empréstimos da China para países em desenvolvimento caíram para US$ 34 bilhões negativos em 2024, enquanto os fluxos líquidos do próprio Banco Mundial para países de baixa e média renda chegaram a cerca de US$ 36 bilhões. Por trás desses movimentos opostos está uma mudança no financiamento do desenvolvimento na Ásia: os governos recorrem cada vez mais a credores multilaterais em busca de novos recursos, ao mesmo tempo que pagam empréstimos contraídos durante o auge dos financiamentos chineses para infraestrutura.

O Paquistão ilustra como os dois sistemas agora funcionam em conjunto. O serviço da dívida externa do país no exercício fiscal encerrado em 2027 é estimado em US$ 21,5 bilhões. Islamabad está negociando a rolagem de US$ 7,3 bilhões em dívidas com Arábia Saudita, China e Kuwait, enquanto busca financiamento do Banco Asiático de Desenvolvimento para modernizar uma ferrovia há muito associada ao Corredor Econômico China-Paquistão, ou CPEC.

A rolagem transfere uma data de pagamento para o futuro. Ela mantém recursos disponíveis para importações e outras necessidades imediatas, mas deixa a dívida subjacente em aberto. Por isso, o prazo, o custo e a finalidade do financiamento são tão importantes quanto o valor anunciado pelo credor.

Em 12 de outubro, paralelamente às Reuniões Anuais do FMI e do Banco Mundial em Bangcoc, a Plataforma dos Mutuários realizou seu primeiro Conselho Diretor e definiu prioridades para seu primeiro ciclo anual. Lançado em abril, com a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento, ou UNCTAD, como secretaria, o fórum busca ajudar os governos de países tomadores de empréstimos a melhorar a gestão da dívida e coordenar suas posições.

As reuniões ocorreram em meio a um choque no abastecimento de energia ligado à guerra na Ásia Ocidental, à alta dos juros e ao elevado endividamento público. Os países em desenvolvimento têm cerca de US$ 400 bilhões em pagamentos a credores externos ao longo do ano. Para os governos asiáticos, a tarefa imediata é honrar essas dívidas e, ao mesmo tempo, preservar recursos para ferrovias, recuperação após desastres e serviços essenciais.

Por que o saldo dos empréstimos chineses ficou negativo

Os empréstimos chineses para infraestrutura contratados em meados da década de 2010 frequentemente incluíam períodos de carência de três a cinco anos. Esses períodos adiavam o pagamento do principal, dando tempo para que os projetos começassem a operar. Muitos desses empréstimos já entraram na fase de pagamento.

A China foi um dreno líquido de financiamento para 60 países em desenvolvimento em 2023, ante 18 em 2012. Estimava-se que os países em desenvolvimento pagariam a Pequim cerca de US$ 35 bilhões em serviço da dívida em 2025. Um fluxo líquido negativo significa que os pagamentos superaram o novo financiamento recebido no período.

O Relatório da Dívida Internacional 2025, do Banco Mundial, aponta uma direção diferente para as instituições multilaterais. Os fluxos líquidos do próprio banco chegaram ao recorde de cerca de US$ 36 bilhões em 2024, e os credores multilaterais forneceram quase metade de todo o financiamento líquido de longo prazo. Os fluxos líquidos dos credores bilaterais, ou seja, governos individuais e suas agências de crédito, caíram para cerca de US$ 4,5 bilhões, o nível mais baixo desde a crise financeira global.

A China continua envolvida por meio de prorrogações de empréstimos, pagamentos adiados e acordos de swap cambial, que podem fornecer moeda estrangeira durante uma escassez. Seu papel inclui cada vez mais ajudar os tomadores de empréstimos atuais a administrar os pagamentos, em vez de financiar outra grande onda de obras. Paquistão, Sri Lanka e Laos ilustram três versões diferentes dessa transição.

Paquistão ganha tempo com apoio saudita e chinês

O ministro das Finanças, Muhammad Aurangzeb, confirmou que a Arábia Saudita prorrogou uma linha de crédito de US$ 3 bilhões, cujo vencimento era em 31 de outubro. O financiamento havia ajudado o Paquistão a cobrir um déficit relacionado a pagamentos de US$ 3,5 bilhões aos Emirados Árabes Unidos. Uma linha saudita separada, de US$ 5 bilhões, foi prorrogada até 2028.

Aurangzeb descreveu assim a prorrogação da linha de crédito de US$ 3 bilhões:

Ela foi prorrogada por um prazo razoável.

O ministro não informou a duração. China e Kuwait também deram garantias relativas à rolagem de US$ 4,3 bilhões, sendo US$ 4 bilhões da China e US$ 300 milhões do Kuwait. A prorrogação chinesa é esperada para março de 2027, e os acordos devem vigorar por cerca de um ano.

Somadas, a linha saudita de US$ 3 bilhões e as prorrogações propostas por China e Kuwait compõem o pacote de rolagem de US$ 7,3 bilhões. Isso equivale a cerca de 34% da estimativa de US$ 21,5 bilhões para o serviço da dívida externa do Paquistão. As expectativas anteriores de cerca de US$ 12 bilhões em apoio da China e da Arábia Saudita abrangem uma necessidade de financiamento mais ampla do que esse pacote específico.

O que o Paquistão ainda precisa pagar

O secretário de Finanças, Imdadullah Bosal, estimou em cerca de US$ 11 bilhões a necessidade líquida de financiamento externo do Paquistão após as rolagens e o refinanciamento. O refinanciamento substitui um empréstimo antigo por outro acordo de crédito. O Ministério das Finanças informou que US$ 5 bilhões já haviam sido pagos e que cerca de US$ 6 bilhões ainda venceriam nos sete meses seguintes.

A estimativa de US$ 21,5 bilhões para o serviço bruto da dívida inclui US$ 4 bilhões em juros. Dados atribuídos a uma apresentação ao comitê de finanças do Senado apontam pagamentos do principal de US$ 17 bilhões ou US$ 17,5 bilhões. O segundo valor corresponde ao total informado. Após as rolagens bilaterais, a necessidade restante foi estimada em cerca de US$ 14 bilhões, incluindo US$ 3,2 bilhões em refinanciamento comercial, que, segundo autoridades, o Paquistão talvez consiga evitar devido ao custo.

O Paquistão também voltou aos mercados internacionais de títulos, emitindo US$ 3 bilhões em setembro diante de ordens de compra no valor de US$ 6 bilhões. A demanda dos investidores foi, portanto, o dobro do valor emitido. Aurangzeb disse que o governo avaliava novas emissões de eurobônus, títulos panda e títulos vinculados à rupia, mas liquidados em dólares. Títulos panda são emitidos no mercado doméstico chinês, em renminbis, por tomadores de empréstimos sediados fora da China.

Uma proposta de linha de liquidez de US$ 10 bilhões dos Estados Unidos perdeu importância nos planos do governo. Segundo relatos, Washington recusou o pedido, enquanto Aurangzeb continuou a falar de qualquer eventual apoio em termos condicionais. Ele disse que esse apoio não era garantido nem essencial para atender às necessidades de financiamento externo do Paquistão.

Ao explicar a posição do governo sobre o pedido aos Estados Unidos, Aurangzeb afirmou:

Se for possível, ótimo; caso contrário, vamos seguir em frente, com ou sem isso.

O ministro disse que se esperava uma reunião do Conselho Executivo do FMI em dezembro para analisar um desembolso de cerca de US$ 1,2 bilhão. Esse financiamento e a rolagem chinesa prevista para março de 2027 são pontos importantes no calendário de pagamentos do Paquistão.

Empréstimos de prazo mais longo são o próximo objetivo do Paquistão

O Paquistão busca empréstimos com vencimentos de cinco a dez anos, substituindo acordos que exigem refinanciamentos frequentes. Aurangzeb disse ao comitê de finanças do Senado que, anteriormente, a dívida interna precisava ser refinanciada a cada três meses, expondo o orçamento a mudanças recorrentes nos custos dos empréstimos.

O prazo médio da dívida interna aumentou de 2,7 anos em junho de 2024 para 3,8 anos em junho de 2026. A meta do governo é chegar a 4,2 anos até o exercício fiscal encerrado em 2028. Prazos mais longos distribuem os pagamentos ao longo de mais tempo e reduzem o montante que precisa ser renovado de uma só vez.

Bosal afirmou que a dívida pública correspondia a 68,6% do produto interno bruto no fim de junho de 2026, ante 75,1% no exercício fiscal encerrado em 2023, uma queda de 6,5 pontos percentuais. Ainda assim, o estoque da dívida aumentou de 24,9 trilhões de rúpias no exercício fiscal encerrado em 2018 para 86,7 trilhões de rúpias em 2026. A dívida pode aumentar em valores absolutos e, ao mesmo tempo, cair em relação ao tamanho da economia.

Os pagamentos de juros consumiram 35% da receita do governo, ante 61% no exercício fiscal encerrado em 2024. A despesa anual com juros caiu de 8,9 trilhões de rúpias para 6,9 trilhões de rúpias entre os exercícios fiscais encerrados em 2025 e 2026. Autoridades atribuíram a melhora à queda dos juros, à gestão da dívida e ao fortalecimento do saldo orçamentário antes do pagamento de juros.

Aurangzeb disse que o Paquistão pretende reduzir a dívida externa em US$ 4 bilhões no atual exercício fiscal e em US$ 3,5 bilhões no seguinte, após uma redução informada de US$ 4,5 bilhões no ano anterior. O plano depende da substituição de financiamentos caros e da manutenção de reservas em moeda estrangeira suficientes para cobrir pagamentos e importações.

Uma ferrovia emblemática recorre ao BAD

A Linha Principal 1, ou ML-1, torna visível a mudança no financiamento. A modernização proposta, de US$ 6,7 bilhões, abrange cerca de 1.726 quilômetros entre Karachi e Peshawar. Originalmente, o Paquistão buscou financiamento chinês para a ferrovia, apresentada como um investimento emblemático do CPEC.

O Paquistão recusou uma oferta de financiamento do BAD em 2017, depois que a China manifestou interesse em financiar o projeto sozinha. A contribuição chinesa esperada, que cobriria 85% do custo, não se concretizou. Durante uma visita em agosto de 2025, o ministro das Relações Exteriores da China, Wang Yi, indicou que Pequim aceitava a participação de outros financiadores.

O teste anterior de financiamento da ferrovia mostrou por que a decisão importa para além da diplomacia. A empresa Pakistan Railways operava com um déficit anual de cerca de 55 bilhões de rúpias, enquanto a participação ferroviária no transporte de cargas havia caído de cerca de 70% na década de 1960 para apenas 2% a 3%. A reconstrução da linha está ligada à busca por operações ferroviárias mais confiáveis e financeiramente sustentáveis.

Inicialmente, o Paquistão buscou US$ 7 bilhões do BAD. Desde então, as negociações de financiamento incluíram cerca de US$ 2 bilhões para o projeto mais amplo, US$ 10 milhões em financiamento para a preparação do projeto e uma proposta de US$ 1,1 bilhão para o trecho entre Karachi e Rohri. Esses valores correspondem a diferentes etapas e partes do plano de financiamento. O governo afirma que a sequência foi acordada com Pequim.

A exposição atual da China continua expressiva. Os investimentos chineses em projetos de energia no Paquistão superaram US$ 21 bilhões, e o país deve mais de US$ 1,5 bilhão a empresas chinesas de energia. As pressões de segurança também pesam na relação: segundo relatos, 21 cidadãos chineses foram mortos no Paquistão desde 2021. O novo financiamento ferroviário, portanto, vem acompanhado de questões não resolvidas de pagamento e segurança.

Sri Lanka reestrutura a dívida enquanto Laos adia pagamentos

O Sri Lanka assinou acordos em junho de 2024 para reestruturar cerca de US$ 4,2 bilhões devidos ao Banco de Exportação e Importação da China. Desde então, o financiamento do país tem dependido fortemente de instituições multilaterais. Em 2025, o FMI e o BAD forneceram juntos quase 80% dos cerca de US$ 1,48 bilhão em financiamento externo para o desenvolvimento desembolsado ao governo de Colombo, o equivalente a cerca de US$ 1,18 bilhão.

Posteriormente, o BAD elevou para US$ 480 milhões sua alocação de 2026 para o Sri Lanka, após a passagem do ciclone Ditwah. Os gastos com recuperação após desastres representam mais uma demanda sobre os recursos públicos, enquanto o país enfrenta as consequências da crise da dívida.

O Laos, por sua vez, tem recorrido a adiamentos repetidos de pagamentos à China desde 2020, que somam US$ 3,23 bilhões, ou cerca de 19% de seu PIB. Os adiamentos postergam pagamentos; uma reestruturação pode alterar os termos mais amplos de um acordo de dívida, incluindo o cronograma de pagamentos e, às vezes, o valor devido.

O Banco Mundial projeta que o serviço da dívida do Laos corresponderá a 13% do PIB em 2026. Isso equivale a cerca de US$ 13 para cada US$ 100 da produção econômica anual. Um encargo de pagamento tão alto restringe a capacidade do governo de financiar saúde, educação e proteção social, mesmo quando as prorrogações evitam uma crise imediata de financiamento.

As datas que moldam a transição

As atuais pressões de financiamento na Ásia se desenvolveram ao longo de anos de empréstimos, projetos adiados e mudanças nos termos de pagamento. Algumas datas mostram como compromissos anteriores agora moldam decisões atuais:

• 2017: o Paquistão recusou a participação do BAD na ML-1 enquanto buscava financiamento chinês.
• A partir de 2020: o Laos acumulou adiamentos repetidos de pagamentos à China, que somaram US$ 3,23 bilhões.
• Junho de 2024: o Sri Lanka assinou acordos para reestruturar cerca de US$ 4,2 bilhões devidos ao Banco de Exportação e Importação da China.
• Agosto de 2025: Wang Yi indicou que a China aceitava a entrada de outros financiadores na ML-1.
• Julho de 2026: o Paquistão pagou US$ 1,3 bilhão em empréstimos comerciais chineses ligados ao CPEC e buscou acelerar o refinanciamento.
• 31 de outubro de 2026: venceu a linha saudita de US$ 3 bilhões do Paquistão, antes da confirmação de sua prorrogação.
• Dezembro de 2026: o Paquistão espera uma decisão do conselho do FMI referente a cerca de US$ 1,2 bilhão.
• Março de 2027: a rolagem chinesa esperada de US$ 4 bilhões se torna um marco importante para o financiamento.

O calendário do Paquistão sintetiza a dificuldade central: decisões sobre novos financiamentos e vencimentos de dívidas antigas ocorrem em momentos diferentes. Os governos precisam ter dinheiro suficiente entre essas datas, mesmo quando seus planos anuais de financiamento parecem equilibrados.

O que os tomadores de empréstimos ganham e o que fica mais difícil

O financiamento multilateral pode oferecer prazos de pagamento mais longos, concorrências públicas com regras competitivas e maior transparência sobre os projetos. Contar com vários credores possíveis também dá aos governos mais opções na negociação dos termos. Para o Paquistão, a participação do BAD oferece um caminho para avançar com um projeto ferroviário paralisado sob o plano de financiamento anterior.

Os recursos também circulam pelo orçamento mais amplo de um governo. Um banco de desenvolvimento pode financiar uma ferrovia ou um programa de recuperação após desastre, liberando receitas internas ou reservas em moeda estrangeira para outras despesas, inclusive o pagamento a um credor bilateral. Assim, o novo financiamento para o desenvolvimento pode apoiar investimentos e aliviar a pressão da dívida antiga ao mesmo tempo.

Os empréstimos multilaterais também trazem compromissos próprios, incluindo condições de política econômica. Em geral, os bancos de desenvolvimento recebem tratamento de credor preferencial, o que significa que suas cobranças costumam ficar fora das reestruturações da dívida. À medida que sua participação nos empréstimos cresce, uma parcela maior da dívida tende a ficar protegida de renegociações, deixando credores bilaterais e privados responsáveis por uma parte maior de eventuais ajustes futuros.

A Plataforma dos Mutuários pode ajudar os governos a administrar essas escolhas por meio de cooperação prática. A experiência do Sri Lanka nas negociações com um comitê oficial de credores, a China e detentores de títulos oferece lições a outros países que lidam com vários grupos de credores. Os membros poderiam compartilhar métodos para acompanhar os fluxos líquidos, distribuir vencimentos ao longo do tempo e elaborar cláusulas que suspendam temporariamente o serviço da dívida após desastres climáticos.

As rolagens do Paquistão, a reestruturação do Sri Lanka e os adiamentos do Laos apontam para a mesma prioridade imediata: manter os gastos com desenvolvimento enquanto se cumprem obrigações herdadas. Acompanhar os recursos efetivamente recebidos e pagos oferece aos governos um parâmetro mais útil do que considerar apenas os compromissos de financiamento anunciados.

Pontos principais

• Os fluxos líquidos da China para países em desenvolvimento foram negativos em US$ 34 bilhões em 2024, enquanto os fluxos líquidos do próprio Banco Mundial chegaram a cerca de US$ 36 bilhões.
• O Paquistão está negociando a rolagem de US$ 7,3 bilhões em dívidas bilaterais diante de um serviço da dívida externa estimado em US$ 21,5 bilhões.
• A Arábia Saudita confirmou a prorrogação de US$ 3 bilhões; uma rolagem chinesa de US$ 4 bilhões é esperada para março de 2027.
• O Paquistão busca financiamento do BAD para trechos da ferrovia ML-1, após anos de negociações paralisadas sobre o financiamento chinês.
• O Sri Lanka combinou a reestruturação da dívida com apoio multilateral, enquanto o Laos dependeu fortemente de adiamentos de pagamentos pela China.
• A Plataforma dos Mutuários pretende fortalecer a gestão da dívida e a coordenação entre países tomadores de empréstimos.