China relata queda de 92% nas plataformas locais de financiamento à medida que avança a reestruturação da dívida

Recuo acentuado dos veículos de financiamento dos governos locais

A China afirma que o número de plataformas de financiamento dos governos locais caiu 92% entre o fim de março de 2023 e o fim de setembro de 2026, enquanto as autoridades pressionavam empresas que financiavam estradas, moradias e outros projetos públicos a abandonar suas funções de captação de empréstimos para o governo.

O relatório de trabalho financeiro do Conselho de Estado também registrou uma redução de 79% na dívida financeira operacional em aberto até o fim de junho de 2026, em comparação com a mesma referência de março de 2023. O presidente do Banco Popular da China, Pan Gongsheng, apresentou o relatório em nome do Conselho de Estado ao Comitê Permanente da Assembleia Popular Nacional em 3 de novembro. O documento foi publicado em 5 de novembro.

Os números marcam uma aceleração rápida. No fim de 2025, o número de plataformas restantes já estava 74% abaixo do nível de março de 2023. Em setembro de 2026, a redução havia avançado mais 18 pontos percentuais. Mais de 7 mil plataformas foram retiradas durante 2024.

Para governos locais, bancos e empresas que aguardam pagamentos, o desafio prático agora é transformar esse recuo administrativo em estabilidade financeira duradoura. As antigas plataformas precisam de receitas empresariais confiáveis, as autoridades locais precisam administrar suas obrigações de pagamento, e os credores precisam acompanhar as dívidas depois que as empresas deixam a categoria de plataformas de financiamento.

O relatório situa a reestruturação ao lado de outras medidas financeiras: mais de 8,4 trilhões de yuans em empréstimos aprovados para projetos imobiliários, uma linha de liquidez para lidar com contas empresariais não pagas e apoio direcionado ao crédito para a agricultura, empresas privadas e pequenos negócios. Em conjunto, as medidas buscam aliviar várias pressões interligadas sobre a economia chinesa.

O que significa sair da lista de plataformas?

As plataformas de financiamento dos governos locais são empresas criadas por autoridades locais e órgãos públicos relacionados, muitas vezes usando fundos públicos, terrenos ou participações acionárias como ativos iniciais. Elas tomam empréstimos para apoiar projetos como infraestrutura de transporte, moradia acessível, serviços sociais e proteção ambiental.

Uma cidade pode usar uma dessas empresas para captar recursos para um projeto público cujos benefícios alcancem muitos moradores, mas que gere pouca receita direta. A empresa deve o dinheiro, enquanto sua estreita relação com o governo pode criar a expectativa de que as finanças públicas ajudarão a pagar a dívida.

A reforma atual da China busca retirar dessas empresas o papel de financiamento governamental. Uma empresa pode sair da lista de plataformas e continuar operando como negócio. A tarefa seguinte é gerar receita suficiente para cobrir seus custos e pagar suas dívidas, em vez de depender de empréstimos organizados em torno de projetos governamentais.

Os dois principais indicadores medem mudanças diferentes em datas distintas. O número de plataformas caiu 92% até setembro, enquanto a dívida financeira operacional recuou 79% até junho. Ambos usam março de 2023 como ponto de partida. Em um índice iniciado em 100, o número de plataformas caiu para oito e o indicador de dívida, para 21.

Como funciona a troca de dívida

O programa chinês de substituição de dívida é central para a reestruturação. O plano prevê 10 trilhões de yuans em títulos públicos entre 2024 e 2028 para substituir a dívida oculta existente dos governos locais. Dívida oculta são obrigações de pagamento acumuladas fora da estrutura formal de endividamento governamental, incluindo empréstimos associados a plataformas de financiamento.

O ministro das Finanças, Lan Fo'an, explicou o pacote em novembro de 2024. Um dos componentes elevou em 6 trilhões de yuans o limite da dívida dos governos locais, com implementação ao longo de três anos. Os recursos foram destinados exclusivamente à substituição da dívida oculta já monitorada, com alocações regionais proporcionais ao volume dessa dívida.

O segundo componente destinou 800 bilhões de yuans por ano, durante cinco anos, provenientes de novas emissões de títulos especiais dos governos locais, ampliando a capacidade de substituir até 4 trilhões de yuans em dívida oculta. Esses títulos são instrumentos de endividamento governamental emitidos dentro dos limites aprovados.

Lan descreveu esse segundo componente em uma coletiva de imprensa:

Por cinco anos consecutivos a partir de 2024, 800 bilhões de RMB serão destinados anualmente, provenientes de novas emissões de títulos especiais dos governos locais, para reforçar os fundos administrados pelo governo [政府性基金], especificamente para reduzir a dívida.

O mecanismo substitui obrigações existentes por títulos públicos formais. Segundo a explicação de Lan, o acordo manteria inalteradas as responsabilidades de pagamento dos governos locais e geraria uma economia estimada de cerca de 400 bilhões de yuans em juros, graças à diferença entre os custos de empréstimos da dívida oculta e da dívida legalmente autorizada.

Para uma autoridade local, pagamentos menores de juros podem liberar recursos para salários, serviços básicos e outros gastos. Para um credor, a substituição por empréstimos públicos pode tornar os acordos de pagamento mais previsíveis. A obrigação subjacente ainda precisa ser administrada ao longo do tempo.

Marcos e prazos

A reestruturação chinesa reúne um programa acelerado de saída das plataformas e um cronograma de substituição da dívida que se estende até 2028. As principais datas mostram como as duas iniciativas se encaixam:

• Fim de março de 2023: Referência para as reduções informadas no número de plataformas e na dívida financeira operacional.
• Novembro de 2024: As autoridades centrais apresentaram o pacote de resolução da dívida, incluindo os mecanismos de substituição por títulos públicos.
• Fim de 2025: O número de plataformas estava 74% abaixo da referência, e a dívida oculta dos governos locais somava 6,5 trilhões de yuans.
• Fim de junho de 2026: A dívida financeira operacional em aberto estava 79% abaixo do nível de março de 2023.
• Fim de setembro de 2026: O número de plataformas estava 92% abaixo do nível de março de 2023.
• 3 e 5 de novembro de 2026: Pan apresentou o relatório de trabalho financeiro, que foi publicado em seguida.
• 2028: O programa de substituição da dívida chega ao fim do período planejado de cinco anos.

Wen Laicheng, professor da Universidade Central de Finanças e Economia, afirmou que a saída das plataformas estava ocorrendo conforme o esperado. Segundo ele, a exigência era que as plataformas fossem praticamente eliminadas até 2027 e que o ritmo atual tornava isso viável.

O cronograma da dívida prevê outra disposição importante. Cerca de 2 trilhões de yuans em dívida oculta vinculada à renovação de áreas urbanas degradadas, com vencimento em 2029 ou depois, continuam sujeitos aos contratos originais. A projeção apresentada por Lan em 2024 indicava que o montante de dívida oculta a ser solucionado até 2028 cairia de 14,3 trilhões de yuans para 2,3 trilhões após a implementação conjunta dos mecanismos.

Quanto resta de dívida?

A dívida oculta dos governos locais chineses somava 14,3 trilhões de yuans no fim de 2023, segundo a explicação de Lan. O número posterior, de 6,5 trilhões de yuans no fim de 2025, representa uma queda de 7,8 trilhões de yuans, ou cerca de 55%.

Já a dívida formal dos governos locais somava cerca de 60,65 trilhões de yuans no fim de setembro de 2026, segundo dados do Ministério das Finanças. Esse saldo estava dentro do limite aprovado pela Assembleia Popular Nacional.

A dívida oculta e a dívida formal do governo são categorias diferentes. Quando um título público substitui uma obrigação oculta, o compromisso de pagamento passa a integrar a estrutura formal de endividamento. Por isso, os leitores precisam conhecer os dois números para entender a transformação das finanças públicas locais.

Lan estimou que a relação entre a dívida pública, incluindo a dívida legalmente autorizada e a oculta, e o produto interno bruto era de 67,5% no fim de 2023. O cálculo usou uma estimativa preliminar de PIB de 126,06 trilhões de yuans. Sua explicação relacionou as dificuldades de pagamento à fraca demanda interna, à arrecadação de impostos abaixo das expectativas e à forte queda na receita com a venda de terrenos, fatores que reduziram os recursos que as autoridades locais esperavam usar para diminuir a dívida.

Por que as antigas plataformas ainda exigem atenção

Luo Zhiheng, economista-chefe da Yuekai Securities, apontou várias dificuldades enfrentadas pelas empresas depois da retirada de seu papel de financiamento governamental. Sua capacidade de gerar caixa internamente enfraqueceu, os lucros continuam sob pressão e faltam projetos comercialmente atraentes.

A pressão fiscal local também mantém algumas empresas ligadas a responsabilidades públicas. Projetos tradicionais que atendem a necessidades públicas podem ter retornos limitados, enquanto as novas operações comerciais ainda não geraram lucro suficiente. Uma empresa precisa cobrir juros, despesas operacionais e pagamentos de dívidas com o dinheiro que consegue efetivamente receber.

Luo recomendou acompanhar as dívidas depois da saída das plataformas e impedir que a função de financiamento governamental reapareça por meio de empresas recém-criadas ou entidades relacionadas. Ele também defendeu limites mais claros entre as autoridades locais e as empresas que elas possuem.

Wen levantou uma preocupação relacionada: as antigas plataformas não devem transferir suas dívidas empresariais para os governos locais, e os governos não devem usar empresas estatais comuns para tomar empréstimos fora das regras. O Ministério das Finanças pediu a redução da expectativa de apoio automático do governo e uma definição mais clara das responsabilidades.

Um modelo de endividamento com longa história

A dimensão da reestruturação atual reflete o papel duradouro das plataformas no investimento público. Um documento de trabalho do FMI de 2013, intitulado Local Government Financing Platforms in China: A Fortune or Misfortune?, descreveu-as como empresas municipais envolvidas em infraestrutura, moradia acessível, serviços sociais e projetos ambientais.

O documento citou números do Escritório Nacional de Auditoria segundo os quais a dívida dos governos locais era de 10,7 trilhões de yuans no fim de 2010, equivalente a 27% do PIB daquele ano. A dívida das plataformas de financiamento representava cerca de 4,97 trilhões de yuans. O texto também citou uma estimativa do órgão regulador bancário de que os empréstimos às plataformas somavam 9,2 trilhões de yuans no fim de 2012.

Os órgãos reguladores já haviam começado a reforçar os controles. Em junho de 2010, o Conselho de Estado ordenou a verificação das dívidas, a classificação das plataformas, uma supervisão mais rigorosa dos empréstimos e financiamentos e a proibição de garantias dos governos locais para as dívidas das plataformas.

Uma orientação bancária publicada em abril de 2013 limitou o saldo de empréstimos às plataformas ao nível registrado no fim de 2012. Novos empréstimos exigiam cobertura de fluxo de caixa superior a 100%, passivos inferiores a 80% dos ativos e garantias que atendessem aos requisitos regulatórios. Esses critérios avaliavam se o tomador tinha entradas de caixa suficientes e um balanço patrimonial administrável.

A Lei Orçamentária revisada, aprovada em 2014, abriu uma via formal para a emissão de títulos pelos governos provinciais. O Conselho de Estado também determinou que as plataformas perdessem sua função de financiamento governamental e proibiu que criassem novas dívidas públicas. O programa atual acelera uma separação entre o endividamento público e o corporativo que vem sendo promovida há anos.

Empréstimos imobiliários e pagamentos empresariais em atraso

Os bancos comerciais aprovaram mais de 8,4 trilhões de yuans em empréstimos por meio da lista de projetos elegíveis do mecanismo de coordenação do financiamento imobiliário, informou o relatório de trabalho financeiro. O mecanismo identifica projetos imobiliários aptos a receber apoio coordenado de financiamento.

As autoridades planejam tornar esse mecanismo permanente para atender às necessidades razoáveis de financiamento dos projetos. Para obras habitacionais que precisam de recursos para continuar, o acesso a financiamentos bancários pode ajudar a pagar empreiteiras e manter os trabalhos em andamento. O valor de 8,4 trilhões de yuans corresponde ao total acumulado de empréstimos aprovados; os desembolsos efetivos seguem o processo de concessão de crédito.

O relatório também revelou uma linha de apoio à liquidez para lidar com pagamentos em atraso por grandes empresas. Liquidez é o dinheiro disponível para quitar contas imediatas. Atrasos nos pagamentos podem se espalhar pela cadeia de fornecimento quando um fornecedor que aguarda receber também precisa pagar funcionários e outras empresas.

As autoridades convocaram empresas de destaque consideradas capazes de pagar e pressionaram-nas a corrigir suas práticas de pagamento. O relatório não identificou as empresas, não informou quantas eram nem divulgou o valor das contas não pagas envolvidas.

Crédito direcionado e abertura financeira

O banco central introduziu medidas de política monetária estrutural em janeiro e setembro de 2026. Entre elas estavam cotas maiores de refinanciamento para a agricultura e pequenos negócios, uma linha de refinanciamento separada para empresas privadas e iniciativas para incentivar mais empréstimos a micro e pequenas empresas.

O refinanciamento fornece recursos do banco central às instituições financeiras para que elas apoiem tomadores específicos. Ao contrário de uma medida voltada a afetar o crédito em toda a economia, esses instrumentos direcionam o apoio a grupos determinados.

O relatório do Conselho de Estado também pediu a continuidade das reformas e da abertura financeira, o uso internacional mais amplo do renminbi e o desenvolvimento dos mercados offshore da moeda. Entre os objetivos estão ampliar o uso da moeda em preços, pagamentos, investimentos, financiamentos e reservas.

As autoridades afirmaram que ampliarão o acesso ao setor de câmbio, facilitarão as transações comerciais e de investimento transfronteiriças e incentivarão a entrada na China de mais instituições financeiras estrangeiras e de capital comprometido por períodos mais longos. Junto com esses planos, o relatório se comprometeu a lidar com riscos em regiões e instituições financeiras importantes e a apoiar a transformação comercial das antigas plataformas de financiamento.

Principais pontos

• A China informou que o número de plataformas locais de financiamento caiu 92% até setembro de 2026, em comparação com março de 2023.
• A dívida financeira operacional em aberto recuou 79% até junho de 2026 em relação ao mesmo ponto de referência.
• Um programa que vai de 2024 a 2028 prevê 10 trilhões de yuans em títulos públicos para substituir a dívida oculta dos governos locais.
• A dívida oculta dos governos locais caiu de 14,3 trilhões de yuans no fim de 2023 para 6,5 trilhões no fim de 2025.
• As antigas plataformas enfrentam pressão para gerar receitas empresariais confiáveis e administrar as dívidas restantes.
• Os bancos aprovaram mais de 8,4 trilhões de yuans em empréstimos a projetos imobiliários incluídos na lista de elegíveis, enquanto as autoridades também agiram para enfrentar pagamentos empresariais em atraso.