Malásia buscará estrutura da ASEAN para resposta à fumaça transfronteiriça enquanto baixa visibilidade impede voos de combate a incêndios

Três helicópteros oferecidos, mas a fumaça impede os voos

A Malásia planeja apresentar uma proposta informal em uma reunião ministerial da ASEAN em 14 de novembro para fortalecer a cooperação contra a fumaça transfronteiriça, já que a visibilidade inferior a 50 metros impede que aeronaves cheguem com segurança aos incêndios na Indonésia.

O ministro das Relações Exteriores, Mohamad Hasan, disse durante debate sobre o Projeto de Lei de Suprimentos de 2027 no Dewan Rakyat que a Malásia estava pronta para enviar bombeiros e três helicópteros para ajudar a Indonésia. No entanto, a fumaça densa e as condições perigosas de voo estavam impedindo essa assistência. O problema imediato é, portanto, tanto diplomático quanto prático: os países precisam chegar a um acordo sobre a ajuda, e as equipes precisam conseguir chegar aos incêndios com segurança.

Mohamad pretende apresentar um documento informal, usado por governos para avaliar propostas antes de buscar um acordo formal. Como a pauta da reunião já havia sido definida, isso permitiria à Malásia levantar a questão sem apresentá-la como uma decisão acordada pela ASEAN. Os ministros discutiriam primeiro a proposta, e os líderes nacionais poderiam participar mais adiante, se necessário.

A Malásia quer que a fumaça seja abordada no âmbito da estrutura de resposta a desastres naturais da ASEAN, antes da 49ª cúpula do bloco, em Manila, em novembro. A proposta surge enquanto a fumaça dos incêndios em Sumatra e no Kalimantan indonésio afeta países vizinhos, fecha escolas e expõe fragilidades na capacidade da região de transformar ofertas de ajuda em ações concretas.

A ASEAN já tem um tratado específico sobre a fumaça, que inclui regras para assistência emergencial. A iniciativa da Malásia buscaria uma cooperação mais clara por meio dos mecanismos de resposta a desastres, em complemento ao acordo existente, em vez de começar do zero uma ação regional.

O que a Malásia quer que os ministros avaliem

Mohamad afirmou que a proposta será apresentada a altos funcionários e ministros das Relações Exteriores da ASEAN. Seu objetivo é criar uma estrutura mais clara para que os países-membros possam ajudar uns aos outros quando houver incêndios florestais e fumaça, especialmente durante o segundo e o terceiro trimestres do ano.

Ao explicar o uso proposto dos mecanismos de resposta a desastres, Mohamad descreveu a lacuna que quer que os ministros abordem:

Já temos um mecanismo da ASEAN para desastres naturais, mas a fumaça não está incluída nem é classificada como um desastre natural", disse. "Por isso, esse será um dos temas que vou levantar pessoalmente na reunião com meus colegas.

O sistema de resposta a desastres da ASEAN tem experiência em coordenar pessoal, equipamentos e assistência humanitária. A Malásia quer aproveitar essa experiência em emergências causadas pela fumaça, inclusive por meio do Centro de Coordenação da ASEAN para Assistência Humanitária na Gestão de Desastres.

Os procedimentos detalhados da estrutura proposta e qualquer data para uma decisão além das discussões de novembro ainda não foram anunciados. Os ministros precisarão avaliar como a iniciativa se encaixa nas instituições existentes voltadas à fumaça e na exigência de que o país afetado concorde com a assistência externa.

O tratado existente já prevê assistência

O acordo da ASEAN sobre a fumaça, assinado em 2002 e em vigor desde 2003, estabelece como os países podem solicitar e prestar ajuda. A Indonésia o ratificou em 2014.

O Artigo 12 permite que um país afetado por incêndios em áreas de terra ou florestas, ou pela fumaça decorrente deles, solicite assistência diretamente a outro membro ou por meio do Centro da ASEAN. Também pode recorrer a outros países ou organizações internacionais, quando apropriado. Um país que receba uma solicitação deve informar prontamente se pode ajudar e explicar o alcance e as condições da assistência.

O consentimento é fundamental. A assistência depende da solicitação e do consentimento do país que a busca, ou da aceitação pelo país que a recebe quando outro governo oferece ajuda. Aeronaves e bombeiros não podem simplesmente ser enviados ao território de outro país.

O Artigo 5 estabelece o centro de coordenação sobre a fumaça e determina que as autoridades nacionais atuem primeiro para apagar os incêndios. Depois de declarar uma emergência, elas podem solicitar ajuda ao centro. O anexo do tratado também atribui ao centro a responsabilidade de encaminhar rapidamente as solicitações de assistência e coordenar a ajuda quando solicitada ou oferecida.

Joanne Lin, pesquisadora sênior e coordenadora do Centro de Estudos da ASEAN no Instituto ISEAS – Yusof Ishak, disse que a mesma exigência de consentimento se aplica à via de resposta a desastres que a Malásia está considerando:

"De acordo com a estrutura de resposta a desastres da ASEAN, a assistência só pode ser mobilizada a pedido ou com o consentimento do país afetado, e é improvável que isso mude", acrescentou.

Por que os recursos de combate a incêndios nem sempre conseguem chegar às chamas

A Indonésia mobilizou mais de 16 mil pessoas, aeronaves e helicópteros de combate a incêndios, segundo o vice-primeiro-ministro da Malásia, Ahmad Zahid Hamidi. Mohamad descreveu separadamente uma frota indonésia de três a quatro aviões e 34 helicópteros, cujas operações estavam sendo limitadas pela baixa visibilidade.

A oferta da Malásia de três helicópteros enfrenta o mesmo risco. Com visibilidade inferior a 50 metros, os pilotos têm pouquíssimo espaço para identificar o terreno, obstáculos ou outras aeronaves. Mohamad disse que uma equipe de assistência japonesa também havia se retirado devido às dificuldades para acessar os locais dos incêndios.

A localização remota cria outros problemas. Alguns incêndios ocorrem em áreas afastadas do interior, onde há pouca água, enquanto outros atingem turfeiras. A turfa é uma camada espessa de material vegetal parcialmente decomposto que pode queimar sob a superfície, dificultando o acesso aos incêndios e sua extinção.

Zahid disse que formações de nuvens inadequadas também estavam dificultando a semeadura de nuvens. Essa técnica busca estimular a chuva a partir de nuvens existentes e adequadas; ela exige condições meteorológicas favoráveis, além de condições seguras de voo. Mais aeronaves, por si só, não resolveriam nenhuma dessas limitações.

O gabinete da Malásia discutiu a assistência antes de Zahid reafirmar a oferta, e a comunicação entre os dois governos havia começado no mais alto nível. Mohamad também instruiu o secretário-geral do Ministério das Relações Exteriores a organizar uma reunião de coordenação sobre o apoio prático à Indonésia.

Diplomacia de outubro prepara as conversas de novembro

A Malásia tem mantido discussões bilaterais enquanto prepara sua proposta regional. O primeiro-ministro Anwar Ibrahim conversou sobre os incêndios com o presidente da Indonésia, Prabowo Subianto, que concordou em tomar as medidas necessárias, segundo Anwar.

A sequência de declarações públicas mostra como ofertas de assistência, medidas legais e discussões regionais avançaram em conjunto:

• 12 de outubro: Mohamad disse que a Malásia proporia o uso da estrutura de resposta a desastres da ASEAN para lidar com a fumaça em uma reunião de novembro.
• 15 de outubro: Mohamad disse que a Malásia estava priorizando a diplomacia e não planejava iniciar uma ação legal nem enviar uma nota diplomática.
• 16 de outubro: Singapura disse que havia oferecido assistência civil para combater incêndios e fazer semeadura de nuvens. Sua Agência Nacional do Meio Ambiente também emitiu notificações de medidas preventivas a sete empresas indonésias.
• 21 de outubro: A Malásia disse que Jacarta havia concordado em aceitar assistência para combater incêndios em Sumatra e Kalimantan, e que os preparativos ainda estavam sendo coordenados.
• 22 de outubro: O Ministério das Relações Exteriores da Indonésia disse que as ofertas de assistência estavam sendo avaliadas de acordo com as condições no terreno, sem confirmar a aceitação de ofertas específicas.
• 14 de novembro: A Malásia planeja apresentar sua proposta informal na reunião ministerial da ASEAN.

O anúncio da Malásia em 21 de outubro, segundo o qual a oferta havia sido aceita, foi seguido por uma declaração mais genérica da Indonésia no dia seguinte. Os preparativos operacionais ainda estavam sendo coordenados, enquanto as condições inseguras de voo continuavam a limitar o envio de aeronaves.

Escolas e famílias sofrem com os transtornos

A Malásia determinou o fechamento de escolas em Melaka, Negri Sembilan, Selangor, Kuala Lumpur e Putrajaya à medida que a fumaça se intensificava. Centenas de escolas em Sarawak também haviam fechado no mês anterior devido à poluição proveniente do Kalimantan, na Indonésia.

Sarawak e o vale do Klang ficam no caminho da fumaça proveniente de focos de incêndio na Indonésia. O episódio mais amplo também afetou Brunei, Singapura e partes das Filipinas, incluindo a piora da qualidade do ar na região metropolitana de Manila. Os efeitos vão além da localização de cada incêndio, pois os ventos transportam fumaça através das fronteiras nacionais.

O governador de Sarawak, Wan Junaidi Tuanku Jaafar, alertou que o Índice de Poluentes Atmosféricos do estado poderia chegar a 800 em alguns locais. O alerta se referia a uma possível piora. Um índice acima de 500 poderia acionar medidas de emergência que afetariam escolas e atividades governamentais e comerciais não essenciais.

Zahid destacou as preocupações com a saúde, especialmente para pessoas com problemas relacionados a alergias. O fechamento das escolas também obriga as famílias a reorganizar os cuidados com as crianças e interrompe as aulas, dando às discussões diplomáticas consequências imediatas para o cotidiano.

O próprio plano de ação da ASEAN relaciona a política sobre a fumaça às metas nacionais de PM2.5, partículas minúsculas em suspensão no ar, com 2,5 micrômetros ou menos. Elas são pequenas o bastante para penetrar profundamente nos pulmões, o que ajuda a explicar por que a fumaça pode representar um risco à saúde mesmo longe das chamas.

O que a ASEAN já se comprometeu a fazer até 2030

A ASEAN adotou seu Segundo Plano de Ação para uma ASEAN Livre de Fumaça na 18ª Conferência das Partes do acordo sobre a fumaça, realizada em Vientiane em 23 de agosto de 2023. O documento estabelece a meta de uma região livre de fumaça transfronteiriça até 2030, após o não cumprimento da meta para 2020.

O plano de ação prevê fortalecer as operações do centro de coordenação sobre a fumaça, aprimorar os procedimentos conjuntos de resposta a emergências e ampliar a capacidade nacional de monitoramento. Também busca estreitar os vínculos entre as autoridades responsáveis pela fumaça e os setores de agricultura, silvicultura e saúde. Esses compromissos oferecem aos ministros um programa existente para avaliar a nova proposta da Malásia.

As metas principais do documento são uma redução contínua dos episódios de fumaça e avanços em direção às metas nacionais de qualidade do ar para PM2.5. As medidas de monitoramento sugeridas são mais específicas: nenhum dia no Nível de Alerta 3 por dois anos consecutivos até 2030, reduções anuais de pelo menos 5% no número de focos de incêndio e nos dias em Nível de Alerta 2 ou superior, e uma redução anual de 10% na área queimada em comparação com a média de 2019 a 2023.

Para algumas medidas, o plano de ação usa médias de três anos a fim de levar em conta as variações nas condições climáticas. Isso permite aos governos avaliar o progresso ao longo de diferentes estações secas, em vez de julgar os resultados com base em um único ano chuvoso ou seco.

Os ministros do Meio Ambiente e o comitê responsável por apoiar o tratado se reúnem pelo menos uma vez por ano. O grupo diretor do sul reúne Brunei, Indonésia, Malásia, Singapura e Tailândia, enquanto um grupo separado para a região do Mekong trata das diferentes temporadas de incêndios no norte.

A implantação institucional do centro sobre a fumaça avançou em várias etapas. Um centro foi inaugurado em Jacarta em abril, e um acordo para sua criação foi assinado em maio de 2025. Em junho de 2026, ele ainda era descrito como não estando plenamente operacional, e reportagens posteriores disseram que o acordo que o fundamenta ainda não havia entrado em vigor. O fortalecimento de sua capacidade prática continua fazendo parte do trabalho previsto no plano de ação.

Diplomacia e medidas de fiscalização seguem caminhos distintos

Mohamad descartou uma ação legal imediata ou o envio de uma nota diplomática em relação à atual crise de fumaça, descrevendo esta última medida como um recurso de última instância. A Malásia diz estar adotando uma abordagem gradual que protege a saúde pública e preserva as relações com a Indonésia.

Ao mesmo tempo, Syed Ibrahim Syed Noh, vice-ministro dos Recursos Naturais e da Sustentabilidade Ambiental, disse que a Malásia poderia aprovar uma lei sobre a fumaça transfronteiriça, sujeita aos procedimentos necessários e à aprovação do Parlamento. Qualquer legislação exigiria provas suficientes para embasar a aplicação de penalidades.

Os investigadores teriam de identificar os locais dos incêndios, os proprietários das terras, as partes que operam nelas e a relação entre incêndios específicos e a poluição do outro lado da fronteira. Imagens de satélite podem mostrar focos de incêndio, mas os registros de propriedade e as provas sobre quem controlava as atividades no local podem estar em outro país.

A Lei de Poluição Transfronteiriça por Fumaça de Singapura, promulgada em 2014, permite multas totais de até S$ 2 milhões por determinadas infrações. No entanto, não há confirmação pública de processos ou condenações com base nessa lei. Das seis empresas indonésias notificadas após a crise de fumaça de 2015, as investigações de duas haviam sido encerradas, e quatro continuavam abertas em 2021.

Durante o episódio atual, Singapura emitiu notificações de medidas preventivas a 10 empresas indonésias em diferentes etapas. Em 23 de outubro, também notificou 10 empresas registradas em Singapura, entre elas Wilmar International e Asia Pulp & Paper. Separadamente, o Ministério do Meio Ambiente da Indonésia disse estar investigando 19 empresas possivelmente ligadas a incêndios florestais.

Syed Ibrahim disse que a diplomacia e a aplicação da lei baseada em provas devem atuar em conjunto:

A diplomacia precisa produzir ações mensuráveis, enquanto a aplicação da lei deve se basear em provas e na legislação.

Onde uma cooperação mais forte precisaria funcionar

O acordo da ASEAN sobre a fumaça estabelece obrigações de cooperação, mas não prevê multas nem sanções regionais. Os governos nacionais continuam responsáveis por investigações e processos judiciais, enquanto as disputas entre os membros são tratadas por meio de consultas ou negociações.

Simon Tay, presidente do Instituto de Assuntos Internacionais de Singapura, descreveu o limite do papel da ASEAN na aplicação da lei:

"A ASEAN não é uma força policial regional. Ela não pode investigar, processar nem punir empresas", disse.

A Indonésia manifestou apoio a uma implementação mais efetiva. Seu embaixador na Malásia, Raden Mohammad Iman Hascarya Kusumo, apontou o alerta antecipado, o monitoramento, o compartilhamento de informações, a coordenação do combate a incêndios, a modificação do tempo e o desenvolvimento de capacidades como áreas que precisam de melhorias.

A proposta da Malásia, portanto, enfrenta dois testes práticos. A cooperação em emergências precisa fazer com que a assistência aceita chegue aos locais dos incêndios com segurança e rapidez. A prevenção precisa conectar os alertas sobre focos de incêndio às ações no terreno, com o apoio de registros fundiários, informações sobre empresas e leis nacionais passíveis de aplicação.

As discussões de novembro envolverão os ministros das Relações Exteriores nesse esforço, junto aos representantes do Meio Ambiente que já são responsáveis pelo tratado sobre a fumaça. Para as comunidades afetadas, os resultados úteis seriam concretos: menos incêndios se alastrando, menos dias de ar poluído e menos escolas fechadas.

Principais pontos

• A Malásia planeja apresentar uma proposta informal de cooperação da ASEAN sobre a fumaça em 14 de novembro, antes da cúpula de Manila.
• A Malásia ofereceu bombeiros e três helicópteros, mas a visibilidade inferior a 50 metros tem impedido voos seguros.
• O tratado da ASEAN sobre a fumaça já permite assistência emergencial, desde que solicitada ou autorizada pelo país afetado.
• O fechamento de escolas em vários estados e territórios federais da Malásia prejudicou as famílias e a educação.
• O plano de ação da ASEAN para 2030 já prevê coordenação reforçada, procedimentos de emergência e reduções mensuráveis de incêndios e fumaça.
• A Malásia está priorizando a diplomacia enquanto avalia a possibilidade de aprovar uma lei, mas a coleta de provas é um grande desafio para a aplicação das normas.