Expansão dos biocombustíveis na Indonésia põe à prova os limites do óleo de palma, do abastecimento de alimentos e da proteção das florestas

Uma distância crescente entre as ambições para os combustíveis e a oferta

As ambições da Indonésia em relação aos biocombustíveis esbarram em uma limitação básica de oferta: um estudo liderado pela Yayasan Madani Berkelanjutan estima que a oferta de biodiesel e bioetanol chegará a 26,6 milhões de quilolitros em 2030, diante de uma demanda projetada de 42 milhões de quilolitros apenas para o transporte rodoviário. Isso deixa um déficit de 15,4 milhões de quilolitros. Mesmo que toda essa oferta fosse destinada às estradas, cobriria cerca de 63% da necessidade projetada, sem deixar nada para outros setores.

As conclusões vêm à tona enquanto a Indonésia avança rumo ao B50, uma mistura de diesel com 50% de biodiesel, e desenvolve planos para substituir mais gasolina por etanol. Relatos informam que o B50 entrará em vigor legalmente em 1º de julho de 2026, será lançado em 9 de julho e chegará à implementação plena em 1º de outubro, após um período de transição. O governo também discutiu o B60, enquanto seus planos para a gasolina vão do E10 ao E50.

Essas políticas atendem a um objetivo significativo de segurança energética. O ministro de Energia e Recursos Minerais, Bahlil Lahadalia, estima o consumo de combustíveis em aproximadamente 1,6 milhão de barris por dia e a produção doméstica de petróleo bruto em cerca de 600 mil barris por dia, descrevendo uma lacuna de aproximadamente 1 milhão de barris, que precisa ser coberta por importações. Esses números ilustram a dimensão da dependência, embora a produção de petróleo bruto e o consumo de combustíveis refinados sejam medidas diferentes, e não representem um balanço completo do refino.

A principal conclusão da reavaliação da Madani é que substituir combustíveis importados não pode ser o único critério de sucesso. Desenvolvido com o Institute for Essential Services Reform (IESR), a Koaksi Indonesia e a Landscape Alliance, o estudo examina quem recebe os benefícios econômicos, quem arca com os custos ambientais e quais setores de transporte mais precisam de uma oferta limitada de biocombustíveis. A análise insere essas escolhas na meta da Indonésia de alcançar emissões líquidas zero até 2060.

Duas décadas de mandatos, resultados desiguais

A avaliação da política de biocombustíveis da Madani situa o início do programa moderno no Regulamento Presidencial nº 5 de 2006 sobre a Política Energética Nacional e na Instrução Presidencial nº 1 de 2006 sobre o fornecimento e o uso de biocombustíveis. A mistura obrigatória começou em 2008. O desenvolvimento rural era um dos objetivos originais, junto com a segurança energética e a redução da dependência de combustíveis fósseis.

Quase duas décadas depois, a implementação continua concentrada no biodiesel produzido a partir do óleo de palma. O bioetanol, que substitui parte da gasolina, e o bioquerosene de aviação, combustível feito de matérias-primas biológicas, avançaram mais lentamente. A Madani descreve cadeias de abastecimento organizadas em torno da produção, sem uma avaliação completa da demanda, com participação limitada de agricultores e comunidades e preocupações quanto à governança dos incentivos.

A sequência de políticas ajuda a distinguir os padrões anteriores dos anúncios mais recentes:

• 2006: A política energética nacional e as instruções presidenciais estabeleceram as bases para o desenvolvimento dos biocombustíveis.
• 2008: Começou a mistura obrigatória, inicialmente com uma mistura contendo 2,5% de biodiesel, segundo o relato sobre a implementação do B50.
• 2015: Foi criada a Agência de Gestão do Fundo para Plantações de Óleo de Palma (BPDPKS).
• 2025: Foi introduzido o B40, com 40% de biodiesel.
• De julho a outubro de 2026: O B50 entrou em vigor legalmente, foi lançado oficialmente e iniciou a transição prevista para sua implementação.
• 29 de setembro de 2026: A Madani e seus parceiros lançaram a reavaliação dos biocombustíveis e da transição energética justa.
• 2027: Bahlil afirma que a implementação obrigatória do etanol deve começar.

Estudos acadêmicos anteriores abordam o B30 e o B35. Essas referências descrevem etapas anteriores, não o padrão de 2026. A distinção importa porque cada aumento na proporção da mistura altera a demanda por matérias-primas agrícolas, capacidade de processamento e apoio financeiro.

Por que navios e aviões entram no debate

O estudo da Madani projeta que a demanda por biodiesel e bioetanol para o transporte rodoviário subirá de 42 milhões de quilolitros em 2030 para 81,6 milhões de quilolitros em 2050, quase o dobro. Sua estimativa para a demanda de biocombustíveis no transporte marítimo em 2030 é bem menor: 0,09 milhão de quilolitros, ou 90 mil quilolitros.

Riza Egi Arizona, responsável pelo programa de transição energética comunitária da Madani, defende que a política dê mais atenção ao transporte marítimo e à aviação, já que a eletrificação avança nas estradas, enquanto é mais difícil substituir combustíveis líquidos em navios e aviões. Sua proposta é distribuir os biocombustíveis conforme a oferta, a maturidade das tecnologias e a disponibilidade de outras formas de reduzir as emissões.

O estudo aponta o óleo vegetal hidrotratado (HVO) para determinados usos marítimos e o combustível sustentável de aviação (SAF) para aeronaves. O HVO é produzido pelo tratamento de óleos com hidrogênio. SAF é o termo usado para combustíveis de aviação concebidos para reduzir as emissões ao longo da produção e do uso, em comparação com o querosene convencional. Nenhum dos dois pode ser simplesmente substituído pelo biodiesel e pelo etanol usados nas misturas obrigatórias para o transporte rodoviário.

Portanto, a projeção de 26,6 milhões de quilolitros não pode ser tratada como uma oferta pronta de combustível de aviação. Direcionar recursos para aviões ou navios também exigiria instalações de conversão adequadas e combustíveis que atendam aos padrões técnicos pertinentes. O argumento é sobre onde matérias-primas biológicas escassas podem gerar mais valor, não sobre transferir imediatamente o combustível rodoviário existente para os tanques de aeronaves.

Misturas mais altas pressionam o óleo de palma

Estimativas diferentes mostram a dimensão do compromisso com o óleo de palma, mas não apontam para uma necessidade única e definitiva. Uma análise de cenários da Madani estima a demanda por óleo de palma bruto (CPO) em 14,2 milhões de toneladas métricas para o B40 e 18 milhões de toneladas métricas para o B50 planejado. Outro relato sobre o programa B50 projeta uma produção de 16,7 milhões a 18 milhões de quilolitros de biodiesel, que exigiria de 15,2 milhões a 16,3 milhões de toneladas métricas de CPO.

São estimativas diferentes da necessidade de matéria-prima para o B50, não números correspondentes expressos em unidades diferentes. As explicações apresentadas não permitem determinar se as premissas sobre cobertura, produção ou eficiência de conversão são comparáveis. Ainda assim, na comparação da própria Madani, passar do B40 para o B50 eleva a demanda por CPO em 3,8 milhões de toneladas métricas, cerca de 27%.

A Associação Indonésia de Produtores de Óleo de Palma estima que o B60 exigiria de 22 milhões a 23 milhões de toneladas métricas de CPO. A Agência de Gestão do Fundo para Plantações projeta uma produção nacional de CPO de aproximadamente 60 milhões de toneladas métricas até 2045. Esses números se referem a períodos diferentes e não permitem concluir se uma implementação antecipada do B60 teria oferta suficiente depois de atendidas as necessidades de alimentos e exportações.

O documento de política sobre biodiesel do WWF Indonésia, elaborado com pesquisadores da Faculdade de Silvicultura da Universidade Gadjah Mada, alerta que o aumento do consumo doméstico pode gerar um déficit de CPO de até 5 milhões de toneladas métricas até 2030. O documento aponta como fatores de pressão a queda da produtividade, o ritmo lento de replantio, a escassez de mão de obra, a gestão inadequada do solo e dos nutrientes e pragas e doenças.

O clima acrescenta outro risco. A indústria de óleo de palma alertou que o El Niño poderia reduzir a produção indonésia de CPO em cerca de 3 milhões de toneladas métricas. Um mandato garante a demanda por matéria-prima para biodiesel, mas não garante a colheita necessária para atendê-la.

As plantações existentes podem produzir o suficiente?

O cenário alternativo da Madani busca elevar a produtividade de 3,41 para 6 toneladas métricas por hectare com a melhoria das práticas agrícolas e a renovação de 9 milhões de hectares de plantações envelhecidas, muitas pertencentes a pequenos produtores. O aumento de produtividade proposto é de cerca de 76%, um ganho expressivo, não um ajuste modesto.

Em seu cenário de expansão contínua, a Madani estima a necessidade de mais 4,72 milhões de hectares de plantações e até US$ 4,72 bilhões em danos ecológicos e sociais. A alternativa centrada nas comunidades projeta que não será necessário expandir as plantações e que não haverá custos ecológicos ou sociais externos. São resultados modelados, dependentes das premissas do cenário, e não uma garantia de que mudanças na propriedade ou nas matérias-primas eliminem todos os riscos.

Uma avaliação independente da Madani, da Sawit Watch e da Satya Bumi estima em 18,15 milhões de hectares a capacidade de suporte ecológico para o cultivo de palma na Indonésia, com 17,3 milhões de hectares já plantados. O limite proposto se baseia em 14 variáveis limitantes, incluindo disponibilidade de água, áreas de conservação, turfeiras e biodiversidade. Trata-se de uma estimativa ecológica, não de um limite legal declarado para as plantações.

A diferença entre o limite estimado e a área já plantada é de apenas 850 mil hectares. A expansão de 4,72 milhões de hectares projetada pela Madani ultrapassaria em muito essa margem. Outro modelo, da Clean Transition Coalition, estima que o B50 poderia exigir mais 5,36 milhões de hectares até 2039, com potencial para provocar o desmatamento de 1,5 milhão de hectares. As estimativas diferem em escala e prazo, mas ambas apontam para a pressão sobre as terras.

O WWF recomenda elevar a produtividade, acelerar o replantio por pequenos produtores e aumentar a produção por meio de grupos de agricultores da silvicultura social antes de considerar a expansão como último recurso. O documento também afirma que cerca de 20% da área plantada da Indonésia teria sido identificada dentro de áreas florestais em 2020. Essa estimativa histórica evidencia problemas de governança fundiária, mas não estabelece a situação legal atual de cada plantação.

Quem recebe os benefícios no campo?

A alternativa da Madani propõe que empresas e cooperativas comunitárias possam produzir até 10% da oferta de biodiesel. O estudo identifica óleo de cozinha usado, sementes de seringueira e sementes de nyamplung como possíveis alternativas ao óleo de palma, além de outras culturas locais. O objetivo é dar às comunidades rurais um papel no processamento e no fornecimento de energia, em vez de deixá-las principalmente como vendedoras de matérias-primas.

Giorgio Budi Indrarto, vice-diretor da Madani, apresentou a proposta em um encontro com a imprensa em Jacarta:

Por isso defendemos que as comunidades locais produzam seu próprio biodiesel a partir de produtos locais.

A Madani estima que sua alternativa poderia gerar US$ 2 bilhões em benefícios econômicos diretos para a população rural ao longo de 10 anos. Também projeta um benefício econômico líquido de US$ 37,1 bilhões, contra US$ 31,36 bilhões no cenário de expansão contínua. Segundo a análise, os ganhos desse último cenário iriam principalmente para grandes empresas. Esses totais modelados não devem ser confundidos com aumentos de renda observados entre agricultores.

O WWF propõe mudanças institucionais específicas: revisar o Regulamento nº 24 de 2021 do Ministério de Energia e Recursos Minerais para fortalecer o papel dos agricultores como fornecedores de matéria-prima para biodiesel, estabelecer padrões de qualidade para o óleo de palma produzido por pequenos agricultores e trabalhar com cooperativas agrícolas. Essas medidas vinculam o objetivo de desenvolvimento rural ao sistema efetivo de compra e processamento.

O histórico de pesquisas justifica um exame mais cuidadoso dos benefícios. Uma revisão acadêmica sobre sustentabilidade da Indonésia e da Malásia conclui que os indicadores ambientais receberam mais atenção do que os socioeconômicos. O estudo aponta como medidas relevantes de sustentabilidade a produtividade e a renda de pequenos produtores, a posse da terra e os conflitos, a participação no mercado e os preços, e a segurança alimentar.

A revisão abrange estudos publicados entre 2000 e 2019. Seu resumo menciona 96 artigos, enquanto partes da metodologia e dos resultados descrevem 95. Essa inconsistência interna recomenda cautela ao considerar o número exato de artigos, mas não altera a principal conclusão sobre a distribuição desigual da atenção nas pesquisas. A revisão também informa que Indonésia e Malásia produzem juntas cerca de 85% do óleo de palma mundial e descreve a política indonésia de bioenergia como mais vigorosa e dinâmica.

Planos para o etanol e o teste da segurança alimentar

Os anúncios da Indonésia sobre o etanol ainda não formam um cronograma único e coerente. Bahlil diz que o governo está mapeando polos agrícolas em Java, Sumatra e Papua para o E10, avaliando a capacidade industrial nacional até 2028 e se preparando para o E50 com cana-de-açúcar, mandioca e milho. Segundo ele, a implementação obrigatória começaria em 2027, com compradores dedicados e infraestrutura de processamento para a mandioca.

Bahlil, que também exerce uma função de coordenação para a agregação de valor e a transição energética, afirmou que a política não deve substituir a dependência da gasolina importada pela dependência do etanol importado:

"Até 2028, estamos avaliando nossa capacidade industrial atual. Queremos garantir que a introdução desse mandato não nos obrigue a importar etanol. Isso é inaceitável",

Um anúncio separado do ministro coordenador de Assuntos Alimentares, Zulkifli Hasan, estabelece a meta de alcançar o E20 em cinco anos. Segundo o anúncio, o presidente Prabowo Subianto instruiu o ministro da Agricultura, Andi Amran Sulaiman, durante uma reunião ministerial em 16 de setembro, a destinar 2 milhões de hectares de plantações de cana-de-açúcar existentes à produção de etanol. Nesse relato, a cana foi escolhida em vez do milho e da mandioca por já ocupar uma área plantada, e a BPI Danantara recebeu a tarefa de preparar a indústria nacional.

Enquanto isso, a enviada especial presidencial Mari Elka Pangestu afirma que mais de 12 milhões de hectares de terras degradadas poderiam sustentar a produção de alimentos e biocombustíveis, tornando desnecessária uma destinação anunciada anteriormente de 2 milhões de hectares. As declarações podem se referir a programas fundiários diferentes, mas a relação entre eles não foi explicada. Os anúncios tampouco definem a sequência entre E10, E20 e E50.

A concorrência com a produção de alimentos também afeta o biodiesel. O óleo de palma abastece tanto a produção de óleo de cozinha quanto a de combustíveis. Segundo relatos, o índice de preços de óleos vegetais da FAO atingiu em agosto de 2026 o nível mais alto desde junho de 2022, em parte devido à expectativa de menor disponibilidade de exportação da Indonésia. O Palm Oil Agribusiness Strategic Policy Institute projeta preços de CPO de US$ 1.650 a US$ 1.720 por tonelada métrica. Essas pressões podem chegar às famílias e aos pequenos negócios de alimentação, o que remete à crise do óleo de cozinha na Indonésia em 2022, sem provar que o mesmo cenário voltará a ocorrer.

A economia com importações não conta toda a história

O governo estima que o B50 poderia economizar cerca de Rp 170 trilhões, ou US$ 9,5 bilhões, em custos de importação de combustíveis em 2026. Um relato separado estima em Rp 36,7 trilhões, ou US$ 2,1 bilhões, a economia adicional de divisas associada à adoção do B50. Os números parecem usar escopos diferentes e não devem ser tratados como estimativas intercambiáveis do mesmo benefício.

A produção de biodiesel ainda depende de insumos importados. As importações de metanol poderiam custar aproximadamente Rp 20 trilhões, ou US$ 1,1 bilhão, por ano. A redução das exportações de óleo de palma também pode afetar as receitas e os recursos usados para apoiar o biodiesel por meio de taxas de exportação, incluindo uma taxa de 12,5% sobre o CPO, segundo relatos.

O Biosolar subsidiado custava cerca de Rp 6.800 por litro em julho de 2026. A diferença de preço em relação ao diesel premium não pode ser atribuída inteiramente ao apoio ao biodiesel, pois os produtos atendem a mercados diferentes e seguem regras de preços distintas. Portanto, os preços acessíveis nas bombas, por si só, não revelam o custo fiscal total do programa.

Uma revisão acadêmica da implementação, que descreve o padrão anterior B35, identifica qualidade, volume e custo como elementos essenciais para a sustentabilidade do programa. O estudo explica que a viabilidade econômica depende da fórmula do preço de referência do mercado de biodiesel e da política fiscal, e recomenda considerar um imposto sobre o carbono e incorporar os custos ambientais segundo o princípio de que quem polui deve pagar.

Segundo relatos, o Regulamento Presidencial nº 110 de 2025 estabelece uma estrutura de precificação do carbono que abrange comércio de emissões, impostos sobre o carbono e pagamentos vinculados a resultados. Sua existência não determina como serão mensurados ou cobrados os custos ambientais específicos do biodiesel. Da mesma forma, a estimativa de redução adicional de emissões com o B50, de até 4,8 milhões de toneladas métricas de dióxido de carbono, considera a combustão, não um cálculo completo do ciclo de vida. O desmatamento e a drenagem de turfeiras podem alterar substancialmente o balanço climático.

Terras degradadas e algas ainda precisam ser comprovadas

Mari afirma que os ministros da Agricultura e das Florestas concordaram em direcionar a futura produção de matérias-primas para terras degradadas, junto com programas florestais de florestamento, reflorestamento e revegetação. Como enviada especial do presidente para o comércio internacional e a cooperação multilateral, ela declarou:

"Estamos comprometidos a não desmatar mais para expandir a produção de alimentos. Portanto, o plano anunciado no ano passado de destinar 2 milhões de hectares à produção de alimentos não é mais necessário",

A área de mais de 12 milhões de hectares mencionada representa um potencial, não um inventário verificado de terras agrícolas adequadas e sem disputas. Os anúncios não identificam todas as parcelas, seus usos atuais nem como a produção seria conciliada com a restauração florestal. Mari também defende melhores sementes, uso mais eficiente de fertilizantes e água e pesquisas sobre culturas adaptadas a temperaturas mais altas e à escassez de água.

Na aviação, Hashim Djojohadikusumo, enviado para questões de clima e energia, afirma que Prabowo o instruiu a avaliar o uso de microalgas. O cultivo poderia utilizar dióxido de carbono da indústria de petróleo e gás, e os óleos produzidos pelos organismos poderiam ser transformados em combustível. O óleo de cozinha usado é outra matéria-prima considerada para o SAF.

As microalgas continuam sendo uma opção em fase exploratória. Os custos de cultivo, a tecnologia de processamento, a capacidade e as emissões ao longo do ciclo de vida ainda não foram definidos. Absorver dióxido de carbono durante o crescimento não torna automaticamente neutro em carbono o combustível resultante, pois o cultivo, a conversão e a combustão final também contam. Hashim cita ainda a ração animal e produtos proteicos, incluindo Spirulina e Chlorella, como possíveis usos ligados ao programa de Refeições Nutritivas Gratuitas.

Os próximos marcos concretos incluem a implementação plena do B50, prevista para 1º de outubro de 2026, o mandato proposto para o etanol em 2027 e a avaliação industrial que se estende até 2028. Não há uma data formal para o B100. A capacidade da Indonésia de cumprir mandatos cada vez mais amplos sem comprometer o abastecimento de alimentos e as florestas dependerá de ganhos de produtividade comprovados, capacidade de processamento operacional e medidas de proteção que alcancem agricultores e comunidades.

Principais pontos

• A oferta projetada de 26,6 milhões de quilolitros de biodiesel e bioetanol em 2030 fica 15,4 milhões de quilolitros abaixo da demanda projetada para o transporte rodoviário.
• O B50 entrou em vigor legalmente em julho de 2026, com implementação plena prevista para 1º de outubro.
• As estimativas sobre a necessidade de óleo de palma para o B50 divergem; misturas mais altas aumentam a pressão sobre o abastecimento de alimentos, exportações e combustíveis.
• A Madani propõe elevar a produtividade das plantações, diversificar as matérias-primas e incentivar a produção comunitária em vez de manter a expansão.
• Os anúncios sobre E10, E20 e E50 têm metas e cronogramas diferentes, ainda não totalmente conciliados.
• O transporte marítimo e a aviação são apontados como prioridades porque as alternativas aos combustíveis líquidos são mais limitadas do que nas estradas.
• As estimativas de economia com importações e de emissões da combustão não incluem todos os insumos importados, custos fiscais ou emissões ligadas ao uso da terra.
• As propostas de uso de terras degradadas e microalgas ainda precisam comprovar a adequação das áreas, a capacidade comercial e o desempenho ambiental.