Suprema Corte das Filipinas invalida orçamentos de 2024 e 2025 e restringe fundos de contingência de 2026

Três anos orçamentários enfrentam limites constitucionais

A Suprema Corte das Filipinas declarou inconstitucionais as leis orçamentárias nacionais de 2024 e 2025 por aumentos aprovados pelo Congresso de P449,5 bilhões e P17,99 bilhões, respectivamente, e proibiu duas disposições que regem gastos de contingência no orçamento de 2026.

A decisão, anunciada em 20 de outubro de 2026 e redigida pelo juiz associado sênior Marvic M.V.F. Leonen, aborda tanto o montante que o Congresso pode autorizar quanto a liberdade do Executivo para decidir como alocar o dinheiro público depois que o orçamento se torna lei.

A Corte concluiu que o Congresso elevou as dotações totais acima dos valores recomendados pelo presidente. Em 2024, o aumento envolveu dotações não programadas, ou seja, autorização para gastos que só fica disponível quando determinadas condições de financiamento são atendidas. Em 2025, envolveu o Fundo Rodoviário Especial do Departamento de Obras Públicas e Rodovias (DPWH).

A decisão também proíbe permanentemente a implementação das Disposições Especiais 1(a) e (b) do Capítulo XLIII da Lei Geral de Dotações de 2026 (GAA). A Corte concluiu que essas disposições concediam ao Executivo poderes irrestritos para gastar e não estabeleciam regras adequadas para definir quais despesas deveriam ter prioridade.

As pessoas que se beneficiaram de boa-fé de programas irreversíveis previstos nos orçamentos de 2024 e 2025 recebem proteção limitada com base em um princípio jurídico chamado doutrina do fato consumado. A responsabilidade dos funcionários envolvidos nos gastos contestados é uma questão distinta, que a Corte deixou a cargo dos tribunais competentes.

O que a Corte invalidou

A Lei da República 11975, a GAA de 2024, foi declarada inconstitucional porque o Congresso, na prática, elevou em P449,5 bilhões o total de dotações recomendado pelo presidente por meio de recursos não programados. Uma dotação é uma autorização legal para gastar dinheiro público com uma finalidade especificada.

A Lei da República 12116, a GAA de 2025, foi declarada inconstitucional porque o Congresso acrescentou P17,99 bilhões ao Fundo Rodoviário Especial do DPWH, também elevando as dotações totais acima do valor recomendado pelo presidente. O aumento de 2024 foi cerca de 25 vezes maior que o acréscimo ao fundo rodoviário.

A Corte também concluiu, em separado, que um aumento de P12,75 bilhões em contas especiais de determinados órgãos no Fundo Geral violou o Livro VI, Capítulo 4, Seção 25 do Código Administrativo. Essa disposição proíbe elevar os valores de disposições orçamentárias especiais acima dos propostos pelo presidente.

Os três anos orçamentários envolveram diferentes medidas judiciais:

• 2024: A Corte acolheu a petição do falecido congressista Edcel Lagman e acolheu parcialmente a petição do ex-senador Aquilino "Koko" Pimentel III e de outras pessoas, que contestavam o aumento das dotações não programadas.
• 2025: A Corte acolheu a petição do Filipinos for Peace, Justice and Progress Movement, Inc. e de outras pessoas, que contestavam o aumento do Fundo Rodoviário Especial.
• 2026: A Corte acolheu parcialmente as contestações do deputado Edgar Erice, representante do 2º distrito de Caloocan City, e de Leila de Lima, representante do Mamamayang Liberal, relacionadas às dotações não programadas.

Por que fundos de contingência precisam de regras para gastos

As dotações não programadas permitem que o governo se prepare para gastos que dependem da disponibilidade de recursos sob determinadas condições. Essas condições podem incluir receitas acima das metas ou a disponibilidade de doações e empréstimos estrangeiros.

Já as despesas programadas fazem parte dos gastos planejados pelo governo e são respaldadas pelo financiamento esperado. A diferença importa quando a arrecadação fica abaixo do previsto: o governo ainda precisa cumprir os compromissos planejados, mesmo que parte da receita esperada não se concretize.

A Suprema Corte afirmou que as dotações não programadas podem continuar fazendo parte de um orçamento constitucional. Ao explicar a decisão, a Corte descreveu as salvaguardas necessárias:

As dotações não programadas não são inconstitucionais por si só. No entanto, esse item orçamentário precisa de limites e salvaguardas claros para preservar a disciplina fiscal, a transparência e a prestação de contas.

A preocupação da Corte era que condições pouco rigorosas permitissem ao Executivo liberar recursos de contingência com facilidade excessiva, enquanto o financiamento de projetos programados sofria pressão. A decisão exige que o Congresso defina tanto as circunstâncias que tornam os recursos disponíveis quanto as regras que regem seu uso.

Como o orçamento de 2024 foi reformulado

O Comitê da Conferência Bicameral, responsável por conciliar diferenças entre as versões de projetos de lei da Câmara e do Senado, transferiu programas, atividades e projetos das dotações programadas para as não programadas durante a elaboração do orçamento de 2024, concluiu a Corte.

O comitê também aumentou as verbas destinadas ao Fortalecimento da Assistência a Programas de Infraestrutura e Sociais do Governo (SAGIP) e ao Apoio a Projetos com Assistência Estrangeira. A transferência de gastos planejados para a categoria de contingência abriu espaço, no papel, dentro das dotações programadas para aumentos em outras áreas.

A Suprema Corte afirmou que o Congresso criou espaço fiscal artificial com essas mudanças. Na prática, ao transferir um projeto para outra categoria orçamentária, a coluna de gastos planejados parecia menos cheia, embora o governo ainda previsse pagar por esse projeto caso as condições para a liberação dos recursos fossem atendidas.

Os aumentos resultantes envolveram programas básicos de infraestrutura do DPWH, Projetos de Infraestrutura Sustentável para Reduzir Lacunas, assistência médica a pessoas carentes do Departamento de Saúde, o Programa Ayuda sa Kapos ang Kita do Departamento de Assistência Social e Desenvolvimento e o Programa Tulong Panghanapbuhay sa Ating Disadvantaged or Displaced Workers do Departamento do Trabalho e Emprego.

Essas verbas ligaram a disputa orçamentária a infraestrutura, assistência médica, apoio à renda e auxílio para obtenção de trabalho. A Corte se concentrou na forma como o Congresso organizou e autorizou os gastos, inclusive se as mudanças respeitaram o limite estabelecido pelo total recomendado pelo presidente.

Por que o SAGIP era uma verba global ilegal

O SAGIP, incluído nos fundos não programados de 2024 e 2025, levou a uma conclusão constitucional específica. A Corte afirmou que se tratava de uma verba global ilegal, pois permitia que o Executivo identificasse ou alocasse os gastos depois que o orçamento já havia se tornado lei, exercendo poderes que a Constituição atribui ao Congresso.

Uma verba global reserva dinheiro sob uma rubrica ampla, em vez de definir na própria lei as escolhas necessárias sobre os gastos. Nesse caso, a Corte concluiu que decisões demais sobre a destinação do dinheiro foram deixadas para depois da promulgação.

A Suprema Corte descreveu como o SAGIP funcionava nos orçamentos contestados:

repositório encoberto de verbas globais para obras de infraestrutura do DPWH, como projetos de controle de enchentes.

Assim, projetos de controle de enchentes estavam entre as finalidades concretas de gastos identificadas na explicação da Corte. A questão constitucional era quem tomava as decisões de alocação e se o Congresso havia fornecido autorização legal suficientemente específica antes de o Executivo iniciar a implementação.

Quatro condições para gastos não programados legais

A Corte estabeleceu quatro requisitos para que as dotações não programadas sejam constitucionais. Em conjunto, eles exigem que o Congresso defina esses gastos de contingência de maneira específica e condicional, em conformidade com o plano financeiro do governo.

• Sem verbas globais: as dotações não programadas não podem conter alocações amplas que deixem em aberto as escolhas necessárias sobre os gastos.
• Condições distintas para o financiamento: o Congresso deve distinguir claramente o uso de novas receitas e de receitas adicionais provenientes de fontes não tributárias para despesas programadas e não programadas.
• Prioridades de gastos: o Congresso deve estabelecer critérios suficientes para decidir o que receberá financiamento primeiro quando uma dotação atender a mais de uma finalidade.
• Função de contingência limitada: as dotações não programadas devem se enquadrar no programa fiscal nacional e permanecer restritas a verbas que dependam de condições especificadas.

O segundo requisito estabelece uma presunção favorável aos gastos programados. Em geral, novas receitas devem financiar essas despesas planejadas, a menos que razões claras e convincentes justifiquem incluí-las nas dotações não programadas. A Corte apontou projetos financiados com apoio estrangeiro como exemplo de possível justificativa.

As regras de prioridade tratam de outro problema prático. Quando várias finalidades disputam o mesmo financiamento condicional, o Congresso deve fornecer critérios para orientar a escolha, em vez de deixar o Executivo com poder discricionário irrestrito.

O programa fiscal nacional é o plano do governo para gastos e financiamento. Exigir que as dotações de contingência se enquadrem nesse plano mantém essas verbas sujeitas às mesmas restrições financeiras que regem o restante do orçamento.

O que a proibição de 2026 abrange

As Disposições Especiais 1(a) e (b) do Capítulo XLIII da GAA de 2026 não atenderam a esses critérios constitucionais. A Corte concluiu que elas concediam ao Executivo poderes irrestritos para gastar, violavam os limites das dotações totais, não estabeleciam critérios de prioridade e, em parte, funcionavam como verbas globais proibidas.

A proibição permanente abrange o Senado, a Câmara dos Representantes, o Gabinete do Secretário Executivo e o secretário em exercício do Departamento de Orçamento e Gestão. Eles estão impedidos de implementar as duas disposições contestadas.

A medida da Corte sobre o orçamento de 2026 se restringe a essas disposições específicas. As declarações relativas a 2024 e 2025 dizem respeito às próprias leis orçamentárias e são acompanhadas de proteção limitada para determinadas medidas já executadas.

O Congresso deve explicar as mudanças no orçamento

O Comitê da Conferência Bicameral também foi questionado sobre o alcance de sua autoridade e os registros que embasaram suas decisões. A Corte afirmou que o comitê só pode resolver divergências reais entre as versões de um projeto de lei aprovadas pela Câmara e pelo Senado.

A Corte não encontrou registros das discussões do comitê que explicassem as mudanças orçamentárias contestadas. O relatório não justificava os aumentos e as reduções nos itens orçamentários, e o comitê não apresentou documentos de apoio para essas mudanças, contrariando as regras da Câmara e do Senado.

Para quem tenta acompanhar o destino do dinheiro público, esses registros mostrariam o que os parlamentares mudaram e por quê. A decisão estabelece um limite claro para o trabalho de conciliação do comitê: resolver divergências entre as duas Casas, com a documentação exigida por suas regras.

O que acontece com benefícios já concedidos

A doutrina do fato consumado trata de medidas tomadas com base em uma lei antes de ela ser declarada inconstitucional. A Suprema Corte aplicou essa doutrina aos orçamentos de 2024 e 2025, mas limitou a proteção a programas irreversíveis cujos beneficiários agiram de boa-fé.

Em termos simples, a Corte reconheceu que alguns programas já produziram efeitos que não podem ser desfeitos e que os beneficiários podem ter confiado de forma legítima nas ações do governo. Essa proteção se limita a essas circunstâncias e não se estende automaticamente a todos os gastos previstos nos dois orçamentos.

A Suprema Corte explicou a situação distinta das pessoas responsáveis por autorizar ou executar os gastos:

Isso não protege os autores, proponentes ou responsáveis pela implementação contra responsabilidade criminal, civil ou administrativa, a menos que os tribunais competentes concluam expressamente que agiram de boa-fé.

Portanto, cabe aos tribunais competentes decidir se as pessoas envolvidas agiram de boa-fé e se há responsabilidade. A explicação da decisão não identifica todos os pagamentos ou projetos afetados, nem define um processo de recuperação de valores pagamento por pagamento. Para os beneficiários, a condição central é a proteção limitada aos programas irreversíveis recebidos de boa-fé.

Principais pontos

• A Suprema Corte declarou inconstitucional o orçamento de 2024 por causa de um aumento de P449,5 bilhões nas dotações não programadas.
• O orçamento de 2025 foi declarado inconstitucional por causa de um aumento de P17,99 bilhões no Fundo Rodoviário Especial do DPWH.
• Um aumento separado de P12,75 bilhões em determinadas contas especiais violou o Código Administrativo.
• Duas disposições que regem dotações não programadas no orçamento de 2026 estão permanentemente proibidas de serem implementadas.
• Os fundos não programados continuam permitidos, desde que tenham alocações específicas, condições claras para liberação, prioridades de gastos e estejam em conformidade com o programa fiscal nacional.
• A proteção a programas irreversíveis que beneficiaram pessoas agindo de boa-fé não protege automaticamente os funcionários contra responsabilização.