Lacunas legais no Japão abrem brechas para a evasão de sanções pela Coreia do Norte

Um escritório em Tóquio expôs um problema mais amplo de fiscalização

Em fevereiro de 2014, Katsuhisa Furukawa rastreou pessoas ligadas ao contrabando de armas norte-coreanas até um escritório em um prédio de frente para a SL Square, perto da estação de Shinbashi, em Tóquio. Um mês depois, o escritório estava vazio. A descoberta ocorreu um ano após o terceiro teste nuclear da Coreia do Norte, enquanto Furukawa integrava o Painel de Especialistas do Conselho de Segurança das Nações Unidas sobre as sanções ao país.

Furukawa, cujo trabalho envolvia monitorar a aplicação das sanções, lembrou como pessoas ligadas a violações podiam agir livremente no Japão:

"Pessoas envolvidas em violações das sanções entravam e saíam do Japão abertamente, e ninguém foi processado", lembrou.

A Coreia do Norte realizou seu primeiro teste nuclear em 9 de outubro de 2006. O desenvolvimento de armas pelo país desde então costuma direcionar a atenção para a ajuda ou a fiscalização insuficiente por parte da China e da Rússia. O relato de Furukawa chama atenção para outra parte da rede: empresas, serviços de transporte marítimo e intermediários que operam em países que apoiam publicamente as sanções.

O Japão impôs restrições excepcionalmente amplas ao comércio direto com a Coreia do Norte. No entanto, pesquisas de Furukawa e da especialista em sanções Maiko Takeuchi descrevem lacunas entre essas restrições e as atividades mais abrangentes proibidas por resoluções da ONU, incluindo operações de transporte marítimo no exterior, empresas conjuntas e trabalho realizado remotamente.

As avaliações jurídicas discutidas aqui descrevem condições documentadas em estudos publicados entre 2018 e 2022. Não foi possível estabelecer a situação atual de cada lacuna, empresa e embarcação identificada. Ainda assim, a conclusão comum é concreta: bloquear o comércio direto deixa outras rotas disponíveis quando a legislação nacional e os órgãos governamentais não conseguem alcançar as pessoas e os serviços envolvidos em uma transação.

A rede de transporte marítimo com conexão japonesa

A Ocean Maritime Management, ou OMM, era uma importante empresa norte-coreana de transporte marítimo envolvida no contrabando de armas. A ONU sancionou a empresa em 28 de julho de 2014, alguns meses após a descoberta de Furukawa em Shinbashi.

O estudo de Furukawa sobre as sanções no Japão, publicado pelo Instituto Japonês de Assuntos Internacionais, descreve um cidadão japonês identificado apenas como X, que teria apoiado a OMM por meio de várias empresas de fachada em Hong Kong. Uma empresa de fachada parece conduzir atividades comerciais comuns enquanto oculta as pessoas ou atividades por trás dela.

Segundo Furukawa, X trabalhou com um parceiro chinês para criar empresas em jurisdições que ofereciam condições fiscais favoráveis. A rede ajudava a administrar embarcações norte-coreanas que operavam sob bandeiras estrangeiras, fazendo com que a frota parecesse menos diretamente ligada a Pyongyang.

Furukawa escreveu que o Japão não investigou formalmente X nem impôs sanções à pessoa. Ele argumentou que isso também privou os investigadores da oportunidade de entender como funcionavam as operações internacionais da OMM.

O estudo descreve outra conexão japonesa: um médico que vivia na província de Wakayama era diretor de uma empresa de Hong Kong que possuía uma embarcação incluída na lista de sanções da ONU. Esses casos inseriam partes da rede de transporte marítimo no Japão, ainda que a carga e as viagens ocorressem em outros lugares.

Por que uma proibição da ONU depende da legislação japonesa

As sanções do Conselho de Segurança da ONU criam obrigações para os países-membros. Polícia, autoridades aduaneiras e tribunais precisam então de poderes previstos na legislação nacional para cumprir essas obrigações. Assim, um país pode apoiar internacionalmente uma resolução e, ao mesmo tempo, deixar algumas atividades proibidas fora do alcance de seu próprio sistema de fiscalização.

O Ministério da Economia, Comércio e Indústria do Japão descreve o marco regulatório vigente em sua página sobre controle comercial. O ministério afirma que os controles são regidos pela Lei de Câmbio e Comércio Exterior e incluem a análise de pedidos de importação e exportação, inspeções em estabelecimentos comerciais e medidas contra exportações ilegais.

O METI também informa que o Japão troca informações com outros países, reúne dados de inteligência sobre exportações que contornam as restrições e participa de acordos internacionais de controle de exportações. Portanto, o Japão conta com um sistema de fiscalização estabelecido. A discussão diz respeito ao seu alcance.

Takeuchi, pesquisadora consultora do Instituto de Pesquisa em Economia, Comércio e Indústria, argumentou em uma análise de setembro de 2022 que a maioria das medidas acrescentadas pelo Conselho de Segurança em 2016 e 2017 não havia sido incorporada especificamente à legislação japonesa.

Seu exemplo foi a proibição, prevista na Resolução 2375, de abrir, manter ou operar empresas conjuntas com entidades ou indivíduos norte-coreanos. Ela escreveu que o Japão não tinha legislação que exigisse diretamente o encerramento dessas empresas ou proibisse sua criação e operação. Para um investigador, a questão prática é saber qual infração prevista na legislação japonesa pode ser usada quando um acordo comercial viola uma restrição da ONU.

Como as restrições se ampliaram ao longo do tempo

As medidas japonesas se desenvolveram após sucessivos lançamentos de mísseis, testes nucleares e resoluções do Conselho de Segurança. O relato de Takeuchi mostra uma expansão gradual, de restrições a viagens e ao comércio para controles sobre dinheiro e transporte marítimo.

• 2004: O Japão promulgou uma lei que lhe permitia proibir a entrada em seus portos de embarcações específicas.
• 2006: Após lançamentos de mísseis e o primeiro teste nuclear, o Japão adotou medidas que incluíam a proibição de importações, restrições à entrada de cidadãos norte-coreanos e a proibição de embarcações da Coreia do Norte nos portos japoneses.
• 2009: O Japão proibiu exportações para a Coreia do Norte após novos testes de mísseis e nucleares.
• 2010: O Japão promulgou uma lei especial de inspeção de cargas após a Resolução 1874 do Conselho de Segurança.
• 2016 e 2017: As sanções da ONU foram ampliadas e passaram a abranger importantes fontes de renda no exterior, transporte marítimo, fornecimento de combustível e emprego no exterior.
• 2022: Takeuchi argumentou que a legislação japonesa ainda deixava partes substanciais dessas obrigações ampliadas sem aplicação.

O estudo de Furukawa sobre a adaptação às sanções, de 2018, observou que países que impunham um embargo comercial total à Coreia do Norte, como o Japão havia feito, eram uma exceção no cenário internacional. As fortes restrições japonesas ao comércio direto coexistiam com fragilidades no controle de redes internacionais.

Uma embarcação pode ser vendida a uma empresa de outro país, receber serviços de uma organização japonesa e depois ser usada para transportar carvão norte-coreano. Cada etapa envolve uma autoridade, jurisdição ou relação comercial diferente. Uma fiscalização eficaz exige que essas conexões sejam examinadas em conjunto.

Embarcações podem transportar valor além da carga

Um navio cargueiro que antes pertencia a uma empresa da província de Ibaraki ilustra o problema. O estudo de Furukawa afirma que a empresa vendeu a embarcação em janeiro de 2017 à WEIHAI WORLD-SHIPPING FREIGHT. Após mudanças de nome e bandeira, a embarcação, identificada como XIN GUANG HAI, teria sido usada para contrabandear carvão.

O Departamento do Tesouro dos EUA incluiu a embarcação e sua operadora na lista de sanções em 23 de fevereiro de 2018. Posteriormente, a ONU sancionou a operadora em 23 de maio daquele ano. O número permanente de identificação da embarcação, IMO 9004700, ajuda a rastrear seu histórico apesar das mudanças de nome e registro.

Furukawa argumentou que a venda deveria ser investigada porque as sanções abrangem transferências de recursos que poderiam apoiar atividades proibidas. Ele sugeriu que o comprador talvez tenha procurado uma embarcação usada sem histórico de sanções para empregá-la posteriormente em operações de contrabando.

O estudo também descreve uma embarcação pertencente a uma empresa de Tóquio que foi vendida a uma empresa norte-coreana em abril de 2017. A Resolução 2397, adotada em dezembro daquele ano, exigiu expressamente que os países impedissem o fornecimento, a venda ou a transferência, direta ou indireta, de embarcações novas ou usadas para a Coreia do Norte.

A cronologia é importante para entender o marco jurídico. O argumento de Furukawa sobre as transações anteriores se baseava nas restrições já existentes a recursos que apoiam atividades proibidas; a resolução de dezembro acrescentou uma proibição expressa que abrangia embarcações novas e usadas.

Os serviços que mantêm as embarcações em operação

A SEA TANKER II, identificada pelo número IMO 9664483, mostra como os serviços podem se tornar outro problema de fiscalização. Furukawa escreveu que uma associação japonesa continuou prestando serviços de classificação naval após um documento do governo dos EUA, datado de 21 de março de 2019, identificar o petroleiro em conexão com transferências entre embarcações.

As sociedades classificadoras inspecionam embarcações com base em normas técnicas. Seu trabalho apoia o transporte marítimo comercial regular, o que torna o acesso a esses serviços relevante quando as autoridades procuram restringir as operações de uma embarcação.

Segundo Furukawa, a associação confirmou que a SEA TANKER II constava de seu registro e normalmente passava por uma inspeção anual. O estudo afirma que os serviços continuavam sendo prestados quando foi escrito, apesar das exigências da Resolução 2397 sobre o cancelamento do registro e a retirada dos serviços de classificação de embarcações que, segundo motivos razoáveis, tivessem participado de transporte proibido.

A Resolução 2397 também exige que os países apreendam, inspecionem e detenham em seus portos embarcações quando houver motivos razoáveis para acreditar que elas estiveram envolvidas em atividades proibidas ou no transporte de cargas ilícitas. Furukawa escreveu que as autoridades japonesas haviam inspecionado repetidamente embarcações suspeitas, mas que, até a publicação de seu estudo, o Japão não havia detido nenhuma embarcação com base nesse marco regulatório.

Na avaliação dele, faltavam os poderes e o processo administrativo necessários para transformar evidências de atividades no exterior em restrições dentro do Japão. A vigilância no mar pode identificar uma operação suspeita; impedir que ela se repita também exige medidas contra embarcações, proprietários e prestadores de serviços.

O trabalho remoto cruza fronteiras sem deslocamento

A análise de Takeuchi, de 2022, descreve outra forma de obter renda no exterior: um profissional de TI norte-coreano que vivia na China conseguiu trabalhos de empresas japonesas por meio de plataformas on-line de contratação, usando a identidade de um sul-coreano que morava no Japão.

Segundo relatos, os pagamentos passaram por uma conta pertencente a um parente do trabalhador no Japão, antes que ele sacasse os rendimentos na China usando um cartão bancário. Os trabalhos incluíam serviços relacionados a aplicativos de mapas e de informações municipais sobre desastres.

As autoridades japonesas encaminharam ao Ministério Público os dois envolvidos no Japão, sob suspeita de infrações relacionadas à operação de um serviço de transferência de dinheiro não autorizado. Os promotores não apresentaram acusações. Takeuchi argumentou que o Japão também precisava de leis para tratar do trabalho remoto e da assistência por trás de acordos desse tipo.

Um caso semelhante havia surgido em 2020 na mesma plataforma de contratação. Takeuchi afirmou que maior divulgação pública e verificações de identidade mais rigorosas após aquele episódio poderiam ter ajudado a evitar que o caso se repetisse.

A província de Hyogo, cujo aplicativo de informações sobre desastres esteve envolvido no caso posterior, anunciou em 21 de junho de 2022 que as verificações não haviam encontrado vazamento de dados pessoais nem código malicioso. Ainda assim, Takeuchi apontou os controles sobre terceirizações como uma questão de segurança, pois prestadores de serviços podem ter acesso a programas, informações ou sistemas operacionais.

O argumento central dela é prático: as restrições de entrada regulam a travessia de pessoas pelas fronteiras. Um prestador de serviços on-line pode receber dinheiro de um cliente japonês sem sair do exterior. Por isso, a verificação de identidade e o escrutínio dos pagamentos também fazem parte da aplicação das sanções.

A Europa também teve dificuldades para transformar regras em ações

O estudo de Takeuchi sobre a eficácia das sanções, escrito enquanto ela integrava o Painel de Especialistas da ONU, descreve problemas semelhantes na Europa. O artigo afirma que as opiniões apresentadas são pessoais e não representam as organizações às quais ela é afiliada.

Em Berlim, um albergue para jovens funcionava em um prédio da embaixada norte-coreana e gerava uma renda mensal estimada em cerca de 38 mil euros. Em 2017, as autoridades alemãs buscaram fazer cumprir as restrições ao uso comercial de imóveis diplomáticos, mas o estabelecimento continuou funcionando por cerca de três anos enquanto o processo judicial avançava.

Em janeiro de 2020, um tribunal rejeitou o recurso do operador contra a ordem de fechamento de Berlim. O caso mostra como a fiscalização pode levar anos, mesmo depois da adoção da restrição aplicável.

Takeuchi também descreveu a decisão da Itália de não repatriar dois jogadores de futebol norte-coreanos por falta de legislação nacional aplicável. Na Áustria, processos judiciais suspenderam os procedimentos de expulsão envolvendo outro jogador. Esses casos diziam respeito a restrições destinadas a impedir que rendimentos obtidos no exterior chegassem à Coreia do Norte.

A pesquisa de Furukawa também identifica um problema administrativo: em um caso que ele descreveu, informações sobre cidadãos norte-coreanos sujeitos a restrições financeiras não foram compartilhadas com as autoridades de imigração, o que permitiu entradas e saídas repetidas do país. Bancos, agentes de fronteira, reguladores do transporte marítimo e investigadores controlavam, cada um, uma parte das informações.

O que uma fiscalização mais rigorosa precisaria alcançar

As redes norte-coreanas continuaram gerando receitas substanciais apesar das restrições comerciais. O estudo de Takeuchi sobre a eficácia das sanções cita uma análise de um país-membro da ONU segundo a qual cerca de 3,7 milhões de toneladas de carvão norte-coreano, avaliadas em aproximadamente US$ 370 milhões, foram exportadas entre janeiro e agosto de 2019.

O mesmo estudo descreve uma estimativa de mais de 1 milhão de toneladas de areia norte-coreana enviadas à China após maio de 2019, no valor de cerca de US$ 22 milhões. O valor estimado do carvão era quase 17 vezes maior que o da areia, o que ilustra a dimensão do comércio de carvão já estabelecido, ao lado de outra fonte de renda ilícita.

As redes também transferiram ativos antes da entrada em vigor das restrições. Uma subsidiária namibiana da Mansudae Overseas Projects vendeu veículos e outros ativos em 26 de junho de 2017, antes que o grupo controlador fosse incluído na lista de sanções da ONU em agosto daquele ano. As sanções anteriores dos EUA e uma recomendação para que a ONU aplicasse sanções já haviam alertado a empresa sobre possíveis medidas.

Para o Japão, Furukawa propôs poderes legais mais amplos para investigar violações no exterior e um processo mais claro para impor suas próprias restrições. Takeuchi defendeu uma legislação que abrangesse relações comerciais proibidas, maior divulgação pública dos casos e uma fiscalização mais rigorosa, em vez da dependência de pedidos a associações do setor.

Takeuchi também ressaltou a necessidade de rastrear o dinheiro além de seu destino imediato. Os fundos podem permanecer em um terceiro país para a compra de suprimentos destinados à Coreia do Norte. Sua análise de 2022 observou que a obrigação de declarar dinheiro em espécie superior a 100 mil ienes ao transportá-lo em direção à Coreia do Norte estabelecia um limite para a declaração, sem indicar um valor máximo permitido por essa regra.

O desafio do Japão vai do escritório perto da estação de Shinbashi a embarcações, contratos on-line e pagamentos no exterior. Os dois pesquisadores argumentam que a fiscalização precisa alcançar toda a relação comercial, com poderes legais e compartilhamento de informações que conectem as pessoas que a organizam aos serviços que a sustentam.

Principais pontos

• Furukawa rastreou pessoas ligadas ao contrabando de armas norte-coreanas até um escritório perto da estação de Shinbashi em fevereiro de 2014.
• Sua pesquisa identificou conexões japonesas com a rede de transporte marítimo da OMM e falhas nas investigações e na aplicação de sanções.
• As amplas restrições comerciais do Japão coexistem com a necessidade de incorporar obrigações específicas da ONU à legislação nacional.
• Os casos documentados envolvem venda de embarcações, serviços de classificação naval, empresas conjuntas e trabalho remoto na área de TI.
• Casos europeus também mostram atrasos causados pela falta de legislação e por processos judiciais.
• Os pesquisadores defenderam poderes nacionais mais amplos, responsabilidades mais claras e melhor compartilhamento de informações entre órgãos.