PIDS defende poderes vinculantes para resolver disputas fundiárias em projeto de lei nas Filipinas

Uma lei de uso da terra precisa ter poderes para resolver disputas

O Instituto Filipino de Estudos sobre o Desenvolvimento (PIDS) pede ao Congresso que conceda a um órgão independente autoridade vinculante para resolver reivindicações concorrentes sobre terras, enquanto os parlamentares consolidam 11 projetos de lei nacionais sobre uso da terra que estão pendentes. Sem esse poder, a lei proposta pode acrescentar mais uma camada de burocracia, sem permitir que órgãos do governo resolvam divergências sobre agricultura, moradia, florestas, infraestrutura e territórios ancestrais.

Em um documento de posicionamento de 12 de outubro, Adoracion M. Navarro, pesquisadora sênior do PIDS, apontou um mecanismo vinculante de resolução de conflitos como talvez o aspecto operacional mais importante que o Congresso deveria fortalecer. Seu argumento central é que as Filipinas já dispõem de instrumentos de planejamento. O problema mais profundo é que diferentes órgãos exercem poderes sobrepostos, às vezes sob leis que os levam a tomar decisões incompatíveis sobre a mesma terra.

Navarro disse que a legislação deveria estabelecer um sistema prático para tomar e fazer cumprir decisões, em vez de simplesmente exigir mais documentos dos órgãos e das unidades de governo local (LGUs, na sigla em inglês):

"Um projeto substitutivo robusto deveria, portanto, transformar a nova lei no sistema operacional do país para resolver reivindicações concorrentes sobre terras, em vez de torná-la apenas mais um plano que os órgãos do governo e as unidades de governo local (LGUs) são obrigados a elaborar", disse Navarro.

A recomendação desloca o foco da questão de saber se um plano nacional de uso da terra é desejável para a de como ele funcionaria quando instituições poderosas discordassem. Um mapa pode identificar uma área destinada à agricultura, à conservação ou ao desenvolvimento. Ainda assim, alguém precisa ter autoridade legal para decidir o que acontece quando essas finalidades se sobrepõem.

O que mudaria com a autoridade vinculante?

Navarro propôs a criação de um órgão ou painel nacional de julgamento de questões fundiárias que pudesse emitir uma decisão vinculante dentro de um prazo determinado, caso a conciliação técnica e a mediação não fossem bem-sucedidas. A conciliação técnica envolveria a verificação de mapas, registros e posições dos órgãos; a mediação buscaria um acordo. O julgamento resultaria em uma decisão executável quando essas iniciativas não conseguissem resolver a disputa.

A comissão proposta teria responsabilidades distintas para política e planejamento, mediação e conciliação técnica, além de julgamento vinculante. Essa divisão daria à instituição uma função que vai além de reunir órgãos e pedir que cooperem.

Navarro alertou que poderes definidos de forma vaga poderiam fazer com que um novo conselho ou comissão se limitasse a promover reuniões, produzir memorandos e recomendações e negociar acordos sem chegar a um resultado definitivo. Sua proposta, portanto, trata do ponto em que a coordenação deixa de funcionar: quando um órgão ou outra parte se recusa a aceitar uma solução comum.

O documento de posicionamento pede decisões dentro de um prazo determinado, mas não especifica a duração nas recomendações aqui descritas. Caberia ao Congresso definir os poderes e os procedimentos do órgão na legislação.

Por que o comitê atual é insuficiente

O PIDS já havia identificado essa lacuna na aplicação das regras em sua declaração de fevereiro de 2024. Publicada em 26 de fevereiro, ela explicou que o Comitê Nacional de Uso da Terra não tem poder de fiscalização e enfrenta dificuldades para impor sanções às partes que não respeitam os acordos.

Uma pesquisa de Navarro publicada em dezembro de 2023 descreveu o comitê como um órgão criado por meio de uma determinação executiva vinculada ao Conselho da Autoridade Nacional de Economia e Desenvolvimento. Seus poderes limitados faziam com que algumas divergências tivessem de ser levadas ao presidente.

Uma disputa de 2016 ilustra o que está em jogo. O Departamento de Reforma Agrária propôs uma moratória geral sobre a conversão do uso da terra e preparou uma ordem executiva para assinatura presidencial. Gestores da área econômica se opuseram à medida, em um momento em que terras eram necessárias para grandes projetos de infraestrutura e reassentamentos habitacionais. Eles defenderam uma lei nacional de uso da terra e a aplicação rigorosa dos regulamentos, em vez de uma proibição geral.

A divergência envolvia prioridades públicas concorrentes: proteger terras agrícolas e, ao mesmo tempo, abrir espaço para moradias e infraestrutura. Um mecanismo vinculante daria a disputas desse tipo um caminho estabelecido para chegar a uma decisão, sem exigir repetidamente a intervenção do mais alto nível do governo.

Que conflitos fundiários a lei abordaria?

Órgãos do governo supervisionam agricultura, recursos naturais, habitação, infraestrutura, territórios ancestrais e planejamento local com base em diferentes atribuições legais. Navarro identificou vários pontos recorrentes de conflito: terras agrícolas versus expansão urbana, mineração versus florestas ou bacias hidrográficas e infraestrutura versus áreas protegidas.

Territórios ancestrais podem se sobrepor a áreas reservadas pelo governo. Órgãos nacionais podem reivindicar autoridade sobre a mesma área, enquanto governos locais vizinhos podem adotar zoneamentos incompatíveis. Diferentes instrumentos de posse da terra, os documentos que estabelecem direitos de propriedade, ocupação ou uso, também podem abranger a mesma área.

Navarro defendeu que a nova lei compatibilize explicitamente seu marco regulatório com as leis que regem governos locais, reforma agrária, territórios ancestrais, áreas protegidas, mineração, pesca, silvicultura, habitação, recuperação de terras, infraestrutura e zonas econômicas.

Ela alertou contra deixar os conflitos jurídicos centrais para as normas e regulamentos de implementação, afirmando que essas normas:

não podem resolver com segurança conflitos fundamentais entre leis de igual hierarquia.

Assim, o Congresso precisaria definir na própria lei a relação entre atribuições legais concorrentes. As normas de implementação explicam como os órgãos executam a legislação; as escolhas difíceis sobre poderes legais conflitantes devem constar da legislação aprovada pelos parlamentares.

O que os registros de irrigação revelam sobre a conversão

Dados da Autoridade Nacional de Irrigação (NIA, na sigla em inglês), citados no estudo completo do PIDS, registraram a conversão de 620.399,46 hectares de áreas atendidas por sistemas de irrigação para usos não agrícolas entre 2012 e 2022. A região de Luzon Central respondeu por 111.079,46 hectares, o maior total regional.

O número de Luzon Central representa cerca de 17,9% do total nacional citado para o período, calculado pela divisão de 111.079,46 por 620.399,46. Portanto, a região respondeu por quase um hectare a cada seis registrados no país.

O estudo também informou que, nesses anos, as terras convertidas representaram entre 3,38% e 3,93% da área bruta atendida por sistemas de irrigação a cada ano. Esses números dão dimensão a uma tensão central da política pública: terras atendidas por infraestrutura de irrigação também podem atrair a demanda por moradias, fábricas, empreendimentos comerciais e outros usos.

Esses números não quantificam a legalidade das conversões registradas. O estudo de Navarro identificou uma lacuna no monitoramento nacional da conversão ilegal e prematura de terras agrícolas, enquanto a atuação da NIA diz respeito à irrigação, e não à aprovação de pedidos de conversão.

Essa lacuna de informação importa para a fiscalização. As autoridades precisam saber tanto onde o uso da terra mudou quanto se as aprovações exigidas foram obtidas. A atenção proposta por Navarro a dados compartilhados e à prestação de contas atenderia a essa necessidade prática, junto com o poder de resolver disputas.

Norte de Mindanao oferece um exemplo de mapeamento

Norte de Mindanao, ou Região X, testou uma abordagem para identificar reivindicações sobrepostas. Em 2020, o escritório regional da Autoridade Nacional de Economia e Desenvolvimento criou um Comitê Interinstitucional para a Resolução de Conflitos de Reivindicações de Posse.

A região enfrentava conflitos de longa data envolvendo certificados de territórios ancestrais, beneficiários da reforma agrária e administradores de reservas militares. Um mecanismo anterior, previsto na Ordem Administrativa Conjunta nº 01-12, envolvia os departamentos de meio ambiente e reforma agrária, a Autoridade de Registro de Imóveis e a Comissão Nacional dos Povos Indígenas (NCIP, na sigla em inglês). O presidente da NCIP acabou se retirando do mecanismo; representantes regionais da NCIP participaram do novo comitê regional.

Os integrantes do comitê concordaram em preparar um banco de dados geoespacial comum chamado One Map. Ele reúne títulos e outros documentos de posse em um mapa compartilhado, permitindo que as autoridades identifiquem onde direitos e reivindicações se sobrepõem. Os integrantes também concordaram em usá-lo como base para futuras decisões sobre o uso e a classificação da terra na região.

A versão de 2023 mostrava cerca de 186 mil reivindicações de posse conflitantes. O comitê concordou que o mapa precisava ser atualizado à medida que as reivindicações mudassem com o tempo. O trabalho ilustra por que registros compartilhados e poderes decisórios precisam funcionar em conjunto: primeiro, os órgãos precisam ter uma visão comum da terra para então resolver as reivindicações concorrentes sobre ela.

Lacunas no planejamento local põem o financiamento à prova

Dados do Departamento de Assentamentos Humanos e Desenvolvimento Urbano citados no documento de posicionamento de 12 de outubro mostram a dimensão da tarefa de planejamento local. Até 31 de agosto, 670 planos abrangentes de uso da terra (CLUPs, na sigla em inglês) haviam sido atualizados, 807 precisavam de atualização, 119 expirariam em 2027 e 40 unidades de governo local (LGUs) não tinham um CLUP.

Um CLUP define como o governo local pretende organizar o uso da terra, incluindo onde devem ocorrer o desenvolvimento e a proteção. O número de planos que precisavam de atualização, 807, superava em 137 o de planos atualizados, que era de 670. Assim, a exigência de elaboração de planos por uma nova lei se somaria a uma carga de trabalho já substancial.

Os planos provinciais de desenvolvimento e estrutura física também apresentavam lacunas. O documento listava 32 planos aprovados, seis adotados, 33 em atualização e cinco províncias sem plano. Os planos provinciais fornecem uma estrutura espacial mais ampla para municípios e cidades.

Navarro propôs um fundo nacional específico para planejamento e governança do uso da terra nos primeiros anos de implementação. Ele apoiaria a elaboração de planos, sistemas de informação geográfica, integração de dados cadastrais, mapeamento de riscos climáticos, contratação de equipes técnicas, auditorias independentes e fiscalização. Os dados cadastrais identificam lotes de terra e seus limites; os sistemas de informação geográfica permitem comparar esses registros com outras informações cartográficas.

Uma parte dos recursos seria distribuída de acordo com a necessidade e a capacidade, em vez de dividir o dinheiro igualmente entre as LGUs. Essa abordagem direcionaria apoio a municípios mais pobres, com menos funcionários, registros mais precários ou menos equipamentos para cumprir a lei.

Qual seria o grau de independência do novo órgão?

Navarro alertou que a instituição precisa resistir à pressão de órgãos do governo, autoridades locais e interesses privados com influência política. Decisões de converter terras agrícolas para uso residencial, comercial, industrial ou de infraestrutura podem gerar ganhos privados substanciais.

Isso cria riscos de especulação imobiliária, rezoneamento oportunista e captura regulatória, que ocorre quando um órgão regulador atende aos interesses daqueles que deveria fiscalizar. A autoridade vinculante teria pouca utilidade prática se partes poderosas pudessem se sobrepor à instituição que a exerce.

Navarro sugeriu uma comissão formada por profissionais qualificados, com presidente ou comissário-chefe nomeado pelo presidente, status de membro do gabinete e mandato fixo. O status de membro do gabinete daria à liderança peso institucional nas relações com grandes departamentos, enquanto um mandato fixo buscaria fortalecer sua independência.

Os governos locais manteriam um papel central. A declaração do PIDS de fevereiro de 2024 argumentou que um marco nacional poderia fortalecer a tomada de decisões locais e tornar as políticas de uso da terra mais coerentes. Também defendeu o aprimoramento da capacidade técnica das LGUs e a participação de governos locais, empresas e sociedade civil.

O desafio de concepção é, portanto, tanto nacional quanto local: uma comissão precisa de autoridade suficiente para resolver conflitos, enquanto municípios e províncias precisam de pessoal, registros e financiamento para implementar as decisões resultantes.

Uma longa campanha chega a uma questão de desenho mais precisa

O documento de discussão de dezembro de 2023 de Navarro, DP 2023-40, foi publicado em 28 de dezembro de 2023. Ele descreveu a campanha por uma Lei Nacional de Uso da Terra como uma iniciativa que já durava quase três décadas. As conclusões se basearam em pesquisas sobre uso da terra, evidências de falhas de governança, grupos focais com partes interessadas e entrevistas com informantes-chave.

A pesquisa defendeu trabalho interdisciplinar e evidências atualizadas para fundamentar a legislação. As decisões sobre a terra envolvem, ao mesmo tempo, direitos legais, oportunidades econômicas, produção de alimentos, proteção ambiental e necessidades comunitárias. Os principais acontecimentos se estendem por vários anos:

• 2012 a 2022: registros da NIA citados pelo PIDS contabilizaram 620.399,46 hectares convertidos de áreas atendidas por sistemas de irrigação para usos não agrícolas.
• 2016: gestores da área econômica se opuseram à moratória geral sobre conversões proposta pelo departamento de reforma agrária.
• 2020: Norte de Mindanao criou um comitê regional para tratar de reivindicações conflitantes de posse.
• 2023: o One Map regional registrou cerca de 186 mil reivindicações conflitantes; o PIDS publicou em dezembro o documento de discussão de Navarro.
• Fevereiro de 2024: o PIDS pediu publicamente a aprovação de uma Lei Nacional de Uso da Terra e o fortalecimento da capacidade técnica local.

O documento de posicionamento de 12 de outubro aplica essa pesquisa anterior à elaboração dos 11 projetos de lei pendentes. Navarro afirmou que, em geral, as propostas concordam em proteger terras agrícolas, florestas, bacias hidrográficas e territórios ancestrais, integrar o planejamento nacional e local e preservar o papel das LGUs.

A recomendação dela é transformar esses objetivos comuns em um sistema de governança cujas decisões possam ser impostas. O Congresso precisaria combinar poderes legais claros, um caminho para resolver disputas, registros fundiários confiáveis e recursos para a implementação. O valor prático da lei proposta dependeria da capacidade dos órgãos e dos governos locais de executar decisões quando reivindicações concorrentes entrassem em conflito.

Principais pontos

• O PIDS quer que uma lei nacional de uso da terra conceda a um órgão independente poderes vinculantes para resolver disputas quando a mediação fracassar.
• O Congresso está consolidando 11 projetos de lei com objetivos amplamente compartilhados de proteção da terra e planejamento coordenado.
• Navarro afirma que a lei deve compatibilizar atribuições legais concorrentes, em vez de deixar conflitos fundamentais para as normas de implementação.
• Os dados de planejamento local incluem 807 CLUPs que precisam de atualização e 40 LGUs sem um CLUP.
• Um fundo proposto para a implementação apoiaria mapeamento, equipes técnicas, planejamento, auditorias e fiscalização, com parte dos recursos distribuída de acordo com as necessidades locais.
• A independência, os poderes decisórios e o financiamento da comissão são centrais nas recomendações do PIDS.