Timor-Leste revê estratégia do Fundo Petrolífero enquanto dependência do orçamento aumenta riscos de esgotamento

Quase US$ 19 bilhões em reservas, sob pressão para gastar menos

Timor-Leste está revendo como proteger um Fundo Petrolífero de quase US$ 19 bilhões após um seminário internacional realizado em Bangkok nos dias 6 e 7 de outubro de 2026, que renovou os apelos por maior disciplina fiscal. A ministra das Finanças, Santina Cardoso, afirmou que o fundo responde por cerca de 80% do financiamento do orçamento do Estado, fazendo com que sua preservação seja uma questão tanto de gastos públicos e desenvolvimento econômico quanto de desempenho dos investimentos.

O Conselho Consultivo do Fundo Petrolífero recomendou uma gestão mais prudente e disciplinada para preservar as finanças públicas e os recursos para as gerações futuras. O primeiro-ministro Xanana Gusmão participou da reunião, organizada pelo Ministério das Finanças e pelo Banco Central de Timor-Leste (BCTL) durante sua visita oficial à Tailândia.

O alerta tem um parâmetro oficial concreto. A exposição de motivos que acompanha a proposta de emenda à lei da dívida pública PPL nº 30/VI(3.ª), publicada pelo Parlamento Nacional, afirma que o Ministério das Finanças estima que o fundo poderá se esgotar completamente até 2037 se os saques continuarem no mesmo nível. A proposta alteraria a Lei nº 13/2011, de 28 de setembro, que rege a dívida pública.

Cardoso afirmou, contudo, que o fundo teve desempenho melhor do que as projeções anteriores: as receitas petrolíferas e os rendimentos dos investimentos superaram as expectativas, enquanto os saques ficaram abaixo do previsto. Isso deixa o governo diante de dois fatos a conciliar. Sua reserva financeira está mais forte do que o esperado, mas os gastos vêm ultrapassando há anos o parâmetro de saques sustentáveis.

As discussões em Bangkok não anunciaram um novo limite de saques, uma alocação de investimentos aprovada nem um cronograma para mudanças fiscais. Em vez disso, o governo informou que está avaliando opções para uma transição gradual, orientada pelas regras e pelos princípios já existentes do fundo.

O que foi discutido em Bangkok

O primeiro dia abordou a sustentabilidade do fundo, os projetos financiados com seus recursos, sua contribuição para os objetivos do fundo e a estratégia fiscal. O segundo dia se concentrou na gestão dos investimentos, nos riscos e nos retornos. Em conjunto, esses temas relacionam as decisões sobre a carteira financeira às decisões sobre quanto o Estado gasta.

Cardoso defendeu a realização de mais estudos e a atualização dos modelos econômicos para apoiar a preparação e a execução do Orçamento Geral do Estado. O Conselho Consultivo também analisou o desempenho dos investimentos, os gastos públicos anuais e o efeito da execução orçamentária sobre a renda do fundo. Entre as recomendações estavam opções para melhorar a gestão, e não apenas identificar riscos.

Especialistas da Austrália e da Noruega compartilharam experiências em gestão de fundos soberanos e sustentabilidade financeira. Os participantes também trocaram experiências com especialistas e instituições da Tailândia e do Bank Negara Malaysia. As apresentações trataram das prioridades nacionais de investimento e de formas de mobilizar capital para o desenvolvimento no longo prazo.

A delegação incluiu o vice-primeiro-ministro Mariano Assanami Sabino, a vice-ministra para Assuntos da ASEAN, Milena Rangel, o embaixador de Timor-Leste na Tailândia e a chefe de gabinete do primeiro-ministro, Elizabeth Exposto. A participação deles colocou a discussão técnica ao lado de decisões governamentais mais amplas sobre desenvolvimento e integração regional.

Como funciona a regra de renda sustentável

O perfil do Fundo Petrolífero publicado pelo Fórum Internacional de Fundos Soberanos explica o marco legal. O fundo foi criado pela Lei nº 9/2005, de 3 de agosto, posteriormente alterada pela Lei nº 12/2011, de 28 de setembro. Ele dá efeito ao artigo 139 da Constituição, que exige o uso equitativo dos recursos naturais e a constituição de uma reserva financeira com sua exploração.

O fundo é uma conta do Ministério das Finanças mantida no BCTL. A renda petrolífera é depositada nele antes das transferências para o orçamento do Estado. Essas transferências são orientadas pela Renda Sustentável Estimada (ESI, na sigla em inglês), fixada em 3% da riqueza petrolífera total.

A riqueza petrolífera inclui tanto o saldo do fundo quanto o valor presente da receita petrolífera futura esperada. O valor presente expressa quanto os recebimentos futuros valem hoje. Portanto, o parâmetro não corresponde simplesmente a 3% do dinheiro e dos investimentos atualmente no fundo.

Para dar uma ideia da escala, 3% de um saldo de US$ 19 bilhões correspondem a US$ 570 milhões. Esse cálculo é ilustrativo, não uma estimativa oficial da ESI, pois a fórmula legal também inclui os recebimentos futuros esperados. Essa distinção é importante ao comparar o tamanho do fundo com as necessidades do orçamento.

O fundo investe apenas em ativos financeiros internacionais, com o objetivo de obter um retorno real de 3% no longo prazo. Retorno real mede os ganhos após a inflação. A meta de investimento e o parâmetro de saques usam ambos o índice de 3%, mas têm finalidades distintas: um diz respeito ao desempenho da carteira; o outro orienta gastos sustentáveis.

O perfil institucional também reconhece que buscar retornos de investimento exige aceitar oscilações em períodos mais curtos. Um ano de forte desempenho do mercado pode aumentar o saldo sem demonstrar que o mesmo ritmo de saques continuará sendo viável em anos menos favoráveis.

A dependência do orçamento é alta em diferentes medidas

A proposta de emenda à lei da dívida pública afirma que o Fundo Petrolífero financiou regularmente mais de 70% dos gastos do orçamento do Estado na última década. Ela relaciona essa dependência a saques acima da ESI e defende a diversificação das fontes de receita orçamentária.

O número apresentado por Cardoso, de cerca de 80%, descreve a dependência de financiamento discutida no seminário de Bangkok. O ex-ministro das Finanças Rui A. Gomes, que ocupou o cargo de 2018 a 2023, estima que as transferências do fundo financiaram cerca de 73% do orçamento de 2025. Os números se referem a períodos e formulações diferentes e, portanto, não devem ser tratados como uma série exata que indique um aumento de sete pontos percentuais.

Gomes situa em 2008 o início dos saques repetidos acima da renda sustentável. Em uma análise de janeiro de 2025, Damien Kingsbury, professor emérito da Universidade Deakin, afirma de modo semelhante que os saques ultrapassaram o nível sustentável em quase todos os anos desde 2008–09. Sua análise estima que os saques em 2023 corresponderam a 88% do produto interno bruto (PIB).

A participação no orçamento e a participação no PIB medem coisas diferentes. A primeira indica o quanto o financiamento do governo depende do fundo; a segunda compara os saques com o tamanho da economia. Ambas apontam para uma dependência elevada, mas os percentuais não podem ser usados como se fossem equivalentes.

Gomes informa que o orçamento inicial de 2026 foi de US$ 2,29 bilhões, em comparação com US$ 2,6 bilhões em 2025. A redução foi de US$ 310 milhões, ou cerca de 12%. Em junho de 2026, foram aprovados mais US$ 101,1 milhões, principalmente em resposta à alta dos preços internacionais dos combustíveis. A redução inicial, portanto, não eliminou a necessidade de financiamento adicional durante o ano.

Por que as projeções de esgotamento diferem

A estimativa do Ministério das Finanças para 2037, citada na proposta de emenda à lei da dívida pública, pressupõe a manutenção do mesmo nível de saques. Um relato separado da avaliação de Gomes situa o risco por volta de 2034 se os saques acima da ESI persistirem. A análise de Kingsbury, de janeiro de 2025, projetou o esgotamento na segunda metade da década seguinte caso os gastos continuassem no mesmo nível.

São estimativas diferentes, não uma data de esgotamento consensual. As projeções de 2034 e 2037 têm três anos de diferença, e as premissas subjacentes não são detalhadas o suficiente para conciliá-las. Retornos dos investimentos, gastos, inflação e receitas petrolíferas futuras afetam a velocidade com que a reserva pode diminuir.

Gomes informa um saldo de cerca de US$ 18,75 bilhões em maio de 2026, enquanto os relatos do seminário de Bangkok mencionam quase US$ 19 bilhões em outubro. Os números se referem a datas diferentes e são apresentados com diferentes níveis de arredondamento. Eles não comprovam um aumento preciso entre maio e outubro.

O relato também informa um saldo de aproximadamente US$ 18,3 bilhões no fim de 2024 e retorno dos investimentos de 6,8% naquele ano, após 9,99% em 2023. Gomes argumenta que as transferências para o orçamento consumiram uma parte substancial dos ganhos com investimentos.

A afirmação de Cardoso de que os resultados superaram as projeções é compatível com essa preocupação. Um fundo pode ter desempenho superior ao previsto e ainda assim enfrentar o esgotamento no futuro se os saques continuarem consumindo seus ativos. Resultados melhores dão mais margem para ajustes, mas não demonstram, por si só, que os gastos atuais são sustentáveis.

A transição após Bayu-Undan

O fim da produção comercial em Bayu-Undan alterou a equação do financiamento. Gomes situa esse acontecimento em 4 de junho de 2025 e descreve o período seguinte como uma transição da dependência das receitas petrolíferas correntes para a dependência da renda dos investimentos e dos ativos acumulados no fundo.

Há uma diferença na forma como a cronologia é descrita. A análise de Kingsbury, de janeiro de 2025, afirmava que os campos petrolíferos do Mar de Timor já não geravam renda, enquanto Gomes identifica junho de 2025 como o fim da produção comercial de Bayu-Undan. Essas afirmações não devem ser interpretadas como se estabelecessem uma mesma data de encerramento para todas as receitas petrolíferas.

Os principais marcos mostram como o debate atual se desenvolveu:

• 2005: Timor-Leste criou o Fundo Petrolífero e seu marco de preservação da riqueza petrolífera.
• A partir de 2008–09: os saques ultrapassaram o parâmetro sustentável na maioria dos anos, segundo Gomes e Kingsbury.
• 2024: a Timor GAP adquiriu uma participação de 16,74% no consórcio de Bayu-Undan, segundo Gomes.
• 4 de junho de 2025: terminou a produção comercial de Bayu-Undan, segundo Gomes.
• Junho de 2026: foi aprovado um aumento de US$ 101,1 milhões no orçamento.
• 6 e 7 de outubro de 2026: o seminário em Bangkok discutiu sustentabilidade fiscal e estratégia de investimentos.

Gomes também descreve um possível novo uso para Bayu-Undan por meio da captura e armazenamento de carbono. O projeto proposto poderia armazenar cerca de 10 milhões de toneladas de dióxido de carbono por ano, mas sua viabilidade depende de uma decisão final de investimento e da assinatura de contratos. A capacidade potencial de armazenamento não equivale a uma receita garantida para o governo.

Greater Sunrise não é receita orçamentária garantida

Greater Sunrise continua no centro das expectativas de futuras receitas petrolíferas. A análise de Kingsbury afirma que Timor-Leste detém uma participação de 56,6% no projeto e descreve uma disputa sobre se o gás deve ser processado na Austrália ou em uma instalação proposta no litoral sul de Timor-Leste.

A análise informa que a parcela da receita de produção destinada a Timor-Leste seria de 80% caso o processamento ocorresse na Austrália e de 70% caso ocorresse em Timor-Leste. Essas parcelas da receita são distintas da participação acionária. Kingsbury também descreve uma oferta australiana feita no fim de 2024 para elevar a participação de Timor-Leste nos recebimentos a 90%, com a parcela da Austrália destinada a um fundo de desenvolvimento específico.

Os números descrevem acordos e uma oferta discutidos à época, não um resultado confirmado no seminário de Bangkok. Kingsbury afirma que o projeto continuava paralisado no fim de 2024; Gomes também diz, em sua avaliação posterior, que ainda não havia uma decisão definitiva.

Gomes cita projeções do governo de mais de US$ 78 bilhões em impostos e royalties de Greater Sunrise. A análise de Kingsbury menciona mais de US$ 33 bilhões em gás. Esses números medem coisas diferentes e não são diretamente comparáveis. Nenhum deles equivale a dinheiro já disponível para os gastos anuais do orçamento.

A questão prática é o prazo. Novos projetos petrolíferos podem gerar receitas no futuro, mas a transição fiscal precisa administrar os saques antes que qualquer receita desse tipo chegue. Os relatos do seminário não apontam uma data de produção confirmada nem uma decisão final de investimento.

A qualidade dos gastos importa tanto quanto os limites

O relatório sobre gastos públicos do Banco Mundial, publicado em 13 de fevereiro de 2025 e intitulado Relatório Econômico de Timor-Leste: Transformando os Gastos Públicos para Alcançar Alto Crescimento, dimensiona o desafio do desenvolvimento. Os gastos públicos corresponderam, em média, a 85% do PIB entre 2013 e 2023, enquanto o crescimento anual do PIB foi, em média, de 1,3%.

O relatório também afirma que 42% da população vivia abaixo da linha nacional de pobreza. A análise acadêmica de Kingsbury apresenta outras medidas: mais de um quarto da população em pobreza absoluta, quase metade em pobreza multidimensional e quase metade das crianças menores de cinco anos com baixa estatura para a idade. As diferenças nas definições de pobreza e nos períodos de referência significam que esses números não são intercambiáveis.

Bernard Harborne, representante do Banco Mundial em Timor-Leste, defendeu gastos que produzam resultados econômicos mais sólidos:

Timor-Leste está em um momento importante. Para criar empregos e impulsionar o crescimento, o país é incentivado a melhorar a eficiência dos gastos e diversificar sua economia.

O Banco Mundial recomenda avançar gradualmente para o cumprimento da ESI, melhorar a arrecadação de impostos e redirecionar recursos de programas ineficazes para infraestrutura, educação e saúde. Também defende melhores processos de compras públicas, uma gestão mais robusta dos investimentos públicos e menos atrasos em projetos.

Essas recomendações dão conteúdo ao argumento de Cardoso de que a sustentabilidade também é uma questão de desenvolvimento. Reduzir os saques protege a reserva, enquanto tornar os gastos mais eficazes pode fortalecer a economia e sua capacidade de gerar receitas fora do setor petrolífero.

O que uma transição fiscal gradual precisa resolver

O governo afirma que quer direcionar os recursos do fundo a setores produtivos, diversificar a economia e reduzir a dependência do petróleo. Os números de Gomes ilustram a dimensão dessa tarefa: as exportações não petrolíferas somaram cerca de US$ 35 milhões a US$ 36 milhões, em comparação com aproximadamente US$ 900 milhões em importações anuais de bens essenciais. Com base nesses números, as importações foram cerca de 25 a 26 vezes maiores que as exportações não petrolíferas, embora essas categorias não componham uma balança comercial completa.

A proposta de emenda à lei da dívida pública identifica títulos do Tesouro e letras do Tesouro como possíveis instrumentos de financiamento e afirma que sucessivos governos pretendiam emiti-los. Essas são formas de endividamento. Elas podem diversificar as fontes de financiamento, mas precisam ser pagas e não substituem a necessidade de ampliar as receitas recorrentes.

Os detalhes da governança também exigem atenção. O governador do BCTL, Hélder Lopes, descreveu um Conselho de Investimentos que assessora o ministro das Finanças, com três especialistas do BCTL e um workshop anual. Cardoso descreveu seminários do Conselho Consultivo realizados normalmente duas vezes por ano, uma no país e outra no exterior. Os relatos usam nomes diferentes para os conselhos e mencionam frequências distintas; não comprovam que se referem exatamente ao mesmo órgão ou calendário.

As próximas decisões substantivas envolvem o ritmo de redução dos saques, os gastos a preservar, as medidas de arrecadação interna e os riscos dos investimentos. Os relatos do seminário não anunciaram prazo para a adoção de uma estratégia revisada, a emissão de títulos do Tesouro ou a definição de uma nova trajetória sustentável de saques.

A escolha central já está definida: usar o saldo mais forte do que o esperado para apoiar uma transição bem administrada, sem presumir que ganhos de mercado ou projetos petrolíferos ainda não confirmados cobrirão as necessidades orçamentárias indefinidamente.

Principais pontos

• O Fundo Petrolífero de Timor-Leste tinha quase US$ 19 bilhões, segundo informações apresentadas no seminário de Bangkok, em 6 e 7 de outubro de 2026.
• A ministra das Finanças, Santina Cardoso, afirmou que o fundo responde por cerca de 80% do financiamento do orçamento do Estado.
• O Conselho Consultivo recomendou maior disciplina, enquanto o governo avalia uma transição fiscal gradual.
• Uma proposta de emenda à lei da dívida pública cita uma estimativa do Ministério das Finanças de que o fundo se esgotará até 2037 se os saques não mudarem; outra avaliação situa o risco por volta de 2034.
• A Renda Sustentável Estimada corresponde a 3% da riqueza petrolífera total, incluindo as receitas petrolíferas futuras esperadas.
• O Banco Mundial recomenda melhorar os gastos, reforçar a arrecadação de impostos e avançar gradualmente para o cumprimento da regra de renda sustentável.
• Os relatos do seminário não anunciaram um novo limite de saques, um prazo para reformas nem uma data confirmada para o início da produção de Greater Sunrise.