Filipinas avaliam fechar minas e usinas de carvão em todo o país para acelerar a transição para energia limpa

Um estudo nacional de alto impacto

O governo filipino avalia fechar minas de carvão em todo o país e, possivelmente, algumas usinas termelétricas, numa tentativa de acelerar a transição para fontes de energia mais limpas. O Departamento de Energia está trabalhando com o Escritório das Nações Unidas de Serviços para Projetos para realizar um estudo abrangente sobre os efeitos do fechamento das operações de carvão para trabalhadores, comunidades onde elas estão instaladas, preços da eletricidade e segurança energética. Autoridades ressaltam que se trata de uma análise preliminar, não de uma decisão de política pública, mas o escopo é amplo e os riscos são elevados em um país cuja matriz elétrica ainda é dominada pelo carvão.

O carvão responde por 62,5% da geração de eletricidade das Filipinas, enquanto as energias renováveis representam 22,2%. O governo tem como meta elevar a participação das renováveis na matriz para 35% até 2030, com avanços maiores até 2040. Uma moratória sobre novos projetos de carvão, anunciada em 2020, já impede a construção de novas usinas em áreas sem infraestrutura prévia, embora unidades existentes e já autorizadas ainda possam operar. O estudo atual iria além, ao mapear como desativar gradualmente os ativos de carvão em operação sem desestabilizar a rede elétrica nem prejudicar os meios de subsistência nas comunidades que dependem do setor.

Michael Sinocruz, diretor de política e planejamento energético do Departamento de Energia, afirmou que o estudo quantificará possíveis perdas de empregos, efeitos econômicos indiretos nas comunidades afetadas e os recursos necessários para amortecer eventuais impactos sobre famílias e empresas locais. Segundo ele, o departamento dialogará com as empresas de carvão após a conclusão do estudo e poderá recomendar opções de políticas públicas ao governo nacional com base nos resultados. Representantes do setor pedem cautela. A Semirara Mining and Power Corporation, maior produtora de carvão do país, afirmou apoiar a transição para energia limpa, mas argumentou que o carvão continua sendo essencial para garantir o fornecimento básico de energia de forma confiável e acessível. O economista Michael Ricafort alertou para o risco de aumento dos preços da eletricidade e perda de empregos caso os fechamentos sejam abruptos, embora também tenha dito que a medida poderia acelerar investimentos em projetos solares, eólicos, hidrelétricos e geotérmicos.

O que está sendo avaliado

Segundo autoridades do Departamento de Energia, a avaliação examinará todas as minas de carvão e todas as usinas termelétricas a carvão das Filipinas. As principais perguntas são diretas. Como os fechamentos afetariam o custo e a confiabilidade da eletricidade? O que aconteceria com mineiros, operadores de usinas e empresas fornecedoras? Quanto seria necessário para financiar requalificação profissional, novas fontes de renda e serviços sociais nas comunidades afetadas? Quais alternativas podem ser implementadas rapidamente para manter o fornecimento de energia a preços razoáveis?

Como o estudo será utilizado

Dirigentes do Departamento de Energia afirmam que consultarão operadores e empresas de mineração quando a análise estiver concluída. O objetivo é identificar alternativas viáveis e um cronograma que proteja tanto a segurança energética quanto os empregos. O estudo poderá embasar novas políticas, incentivos e normas técnicas. Autoridades indicaram que o trabalho formal poderá começar no próximo ano, após aprovações internas com o parceiro das Nações Unidas.

Empregos e impacto nas comunidades

A transição justa é uma das prioridades centrais. Isso significa identificar recursos e programas para trabalhadores deslocados, incluindo indenizações, requalificação profissional e caminhos para novos empregos em energias renováveis, construção, operação da rede elétrica e outros setores. Também significa proteger a renda das comunidades que dependem da atividade das minas ou usinas, por meio do apoio a empresas locais e de investimentos em infraestrutura. Autoridades do Departamento de Energia afirmam que o estudo estimará esses custos e proporá opções para financiá-los com uma combinação de recursos públicos, investimentos privados e novos instrumentos de financiamento climático.

Como um fechamento afetaria as contas de luz e a confiabilidade do fornecimento

Usinas a carvão fornecem energia de base continuamente. Substituí-las por novas fontes de geração e armazenamento exige um planejamento cuidadoso para evitar escassez e picos de preços. Economistas favoráveis a uma transição rápida também alertam contra fechamentos abruptos sem que as substitutas estejam construídas e testadas. Bienvenido Oplas Jr., analista de mercado, advertiu que desativar ativos de carvão rápido demais poderia elevar a inflação e reduzir a confiabilidade do fornecimento de energia caso a capacidade substituta não esteja pronta. Ele e outros defendem que um cronograma gradual, coordenado com novos projetos de energia renovável e armazenamento, é essencial para a estabilidade da rede.

A subsecretária de Energia Rowena Cristina Guevara tem defendido publicamente normas e caminhos para a aposentadoria de usinas a carvão. Ela afirmou que o departamento quer regras de desempenho mais rigorosas, uma política para aposentadorias voluntárias e prioridade para as unidades mais poluentes e menos eficientes. Também chamou atenção para o desafio de confiabilidade do país, citando os muitos apagões que afetam famílias e empresas. Após apresentar a abordagem, resumiu o objetivo com clareza.

"A aposentadoria voluntária e a readequação (de usinas a carvão) fazem parte da nossa transição energética", disse Guevara.

Outro fator é a diferença entre a mineração doméstica de carvão e seu uso na geração de energia. Analistas observam que a maior parte do carvão queimado pelas usinas filipinas é importada, principalmente da Indonésia, enquanto boa parte do carvão extraído localmente é destinada à produção de cimento ou à exportação. Uma análise do The Manila Times, baseada em dados do governo, afirmou que o carvão doméstico representou apenas cerca de 10,5% do consumo anual nos últimos anos; em 2024, foram produzidas 16,772 milhões de toneladas métricas e exportadas 8,402 milhões de toneladas. Isso significa que fechar minas e fechar usinas são decisões de política pública relacionadas, mas distintas. Os formuladores de políticas precisam considerar como o fechamento de minas afetaria setores industriais que não são de geração de energia, as exportações e os empregos, enquanto a confiabilidade do fornecimento depende mais do ritmo em que as usinas que usam carvão importado possam ser desativadas e substituídas por capacidade de energia limpa e armazenamento.

O desafio do financiamento e novos instrumentos

Antecipar o fechamento de usinas a carvão é caro. Muitos investidores construíram unidades nas Filipinas e no Sudeste Asiático na última década com modelos financeiros que previam décadas de operação. Exigir que os proprietários fechem as usinas antes do prazo implica quitar dívidas, cobrir ativos irrecuperáveis e financiar novas fontes de energia limpa, linhas de transmissão e armazenamento. Um conjunto cada vez maior de instrumentos está surgindo para reduzir essa diferença.

O Banco Asiático de Desenvolvimento assessora o governo filipino sobre a aposentadoria de usinas a carvão no âmbito de seu Mecanismo de Transição Energética. O mecanismo foi concebido para reduzir o custo e refinanciar ativos de carvão, encurtando sua vida útil e mobilizando capital para energias renováveis. Paralelamente, uma nova modalidade de financiamento de carbono, conhecida como créditos de transição, está tomando forma. Esses créditos remuneram proprietários de usinas para que desativem unidades antes do previsto. As reduções de emissões são verificadas e monetizadas, e parte dos recursos financia trabalhadores e a substituição por energia limpa. A Verra, que administra um registro de créditos, lançou uma metodologia para creditar a aposentadoria antecipada de usinas a carvão quando acompanhada por novas fontes de energia limpa. Seus defensores afirmam que isso poderia viabilizar projetos que, de outra forma, não avançariam.

Essa carteira de projetos começa a se formar nas Filipinas. A ACEN, uma grande empresa filipina de energia, concluiu o primeiro acordo do mundo baseado em mecanismos de mercado no âmbito de um Mecanismo de Transição Energética para acelerar a aposentadoria de sua usina da South Luzon Thermal Energy Corporation. A empresa agora busca vender créditos de transição para antecipar o fechamento de 2040 para 2030, protegendo cerca de 200 trabalhadores da usina e financiando a geração substituta. A ACEN afirma que precisa de um acordo bilateral entre Filipinas e Singapura nos termos do Artigo 6 do Acordo de Paris, além de demanda suficiente de compradores a um preço viável, para garantir os créditos.

Autoridades financeiras de Singapura e empresas parceiras também apoiam os créditos de transição. A Autoridade Monetária de Singapura reuniu uma coalizão para ampliar esses créditos, e um projeto apoiado por Keppel, GenZero e Mitsubishi pretende aposentar até 2030 uma usina a carvão de 246 megawatts em Batangas e substituí-la por energia renovável e armazenamento em baterias. Os parceiros estimam o custo em mais de US$ 1 bilhão e projetam evitar até 19 milhões de toneladas de emissões de dióxido de carbono. Diversas marcas globais, incluindo Amazon, Meta, Netflix, Mastercard e PepsiCo, aderiram a uma coalizão mais ampla, a Kinetic Coalition, que busca direcionar bilhões de dólares para energia limpa em economias emergentes, financiando o encerramento antecipado da geração a carvão.

Joseph Curtin, diretor-geral de energia e clima da Fundação Rockefeller, que ajudou a desenvolver a metodologia da Verra, afirmou que a nova abordagem pode acelerar resultados concretos.

"Estamos mais perto do que nunca de proporcionar novos benefícios às pessoas com créditos que ajudarão as comunidades a fazer a transição para uma energia limpa e acessível", disse Curtin.

Mandy Rambharos, diretora-executiva da Verra, argumenta que regras confiáveis podem conciliar o fechamento antecipado com a proteção das comunidades. A nova metodologia exige um plano de transição justa e a substituição da capacidade a carvão aposentada por energia renovável. Críticos, porém, alertam que esse mercado ainda é recente e precisa evitar linhas de base frágeis ou projetos que reivindiquem créditos excessivos pelas reduções de emissões.

"A metodologia permite que fornecedores de energia façam essa mudança sem deixar trabalhadores ou comunidades para trás e sem agravar inadvertidamente a pobreza energética", disse Rambharos.

Metas, medidas de política pública e preparo da rede

As metas do governo preveem que as energias renováveis forneçam 35% da eletricidade até 2030 e 50% até 2040, enquanto a participação do carvão cai para cerca de um quinto até 2040. Alcançar esses objetivos exige acelerar a concessão de licenças, ampliar a transmissão e instalar sistemas de armazenamento em larga escala para que a rede possa absorver mais energia solar e eólica, cuja geração varia. O Departamento de Energia discutiu a adoção de normas de desempenho mais rigorosas para o carvão e a criação de uma estrutura de políticas para aposentadorias voluntárias, começando pelas unidades ineficientes ou pouco confiáveis. Autoridades também enfatizam que a confiabilidade precisa melhorar. O Rappler informou que mais de 53 mil interrupções no fornecimento foram registradas em 2023, um lembrete de que manter a estabilidade do sistema é fundamental para qualquer plano de transição.

Expandir as energias renováveis no ritmo necessário exigirá mais do que geração. A geografia do arquipélago torna complexos os projetos de transmissão. O armazenamento de energia pode ajudar a equilibrar oferta e demanda, e programas de gestão flexível da demanda podem reduzir a pressão sobre a rede. Os formuladores de políticas também precisarão garantir que famílias e empresas consigam administrar os custos durante a expansão da infraestrutura, especialmente porque mais de dois milhões de lares filipinos ainda não tinham acesso à eletricidade em 2023. Isso torna a acessibilidade e o acesso parte essencial da avaliação da transição, não uma questão secundária.

Fechamento de minas ou desativação de usinas

O debate sobre o fechamento de minas em todo o país costuma confundir duas questões distintas. A mineração de carvão sustenta empregos e receitas locais, e a ilha de Semirara, na província de Antique, é o principal polo do setor. A geração de energia, por outro lado, depende sobretudo de carvão importado. Se as minas fecharem, fabricantes de cimento e exportadores poderão ser afetados imediatamente. Se as usinas fecharem, a rede precisará estar preparada com fontes limpas para substituí-las. Os formuladores de políticas podem adotar cronogramas e instrumentos diferentes para cada caso, mantendo trabalhadores e comunidades afetadas no centro do planejamento.

Alguns analistas sugerem direcionar o carvão doméstico restante para usinas mais novas e menos poluentes como medida provisória, a fim de reduzir a dependência das importações e a exposição a choques de preços decorrentes de restrições às exportações em outros países. Outros defendem que os investimentos sejam direcionados diretamente para energias renováveis, armazenamento e modernização da rede, acelerando o fim da geração a carvão. Espera-se que o estudo do Departamento de Energia apresente opções e contrapartidas, incluindo programas de emprego e fundos de desenvolvimento local que possam facilitar uma desativação planejada.

O que será necessário para uma transição justa

Um plano de transição confiável precisa proteger as pessoas e manter a confiabilidade do fornecimento de energia. O trabalho do Departamento de Energia com o parceiro das Nações Unidas indica que as proteções sociais serão consideradas junto com o planejamento técnico. Alguns elementos fundamentais já aparecem em projetos-piloto locais e programas internacionais.

• Proteção aos trabalhadores. Indenizações, requalificação profissional, serviços de recolocação e apoio previdenciário para mineiros e funcionários de usinas.
• Investimentos nas comunidades. Recursos para o desenvolvimento de pequenas empresas, educação, serviços de saúde e infraestrutura nos municípios afetados.
• Substituição por energia limpa. Expansão coordenada de fontes renováveis, transmissão e armazenamento, para que os fechamentos ocorram somente quando houver capacidade adequada em operação.
• Financiamento. Uso de instrumentos do Mecanismo de Transição Energética, créditos de transição, empréstimos e doações para cobrir a diferença econômica causada pelas aposentadorias antecipadas.
• Normas e governança. Regras claras para priorizar as usinas mais poluentes, verificar as reduções de emissões e impedir que os custos sejam repassados aos consumidores de forma prejudicial.

Novas metodologias de créditos de carbono exigem salvaguardas, incluindo a associação dos fechamentos a novas fontes de energia renovável e a apresentação de um plano de transição justa. Alguns especialistas, como consultores de políticas públicas da E3G e analistas da Ember, alertam que as metodologias precisam evitar pressupostos frágeis sobre o que teria acontecido de qualquer forma e devem ser cautelosas ao permitir a biomassa como combustível substituto. O mercado está evoluindo, e o Departamento de Energia precisará considerar essas preocupações sobre integridade ao avaliar como utilizar créditos, financiamento público e capital privado para financiar projetos.

Dinâmica regional e salvaguardas

Em toda a Ásia, governos e instituições financeiras estão testando modelos para aposentar usinas a carvão ainda novas sem sobrecarregar os orçamentos públicos. Singapura está se posicionando como polo de créditos de transição e financiamento verde. O Mecanismo de Transição Energética do Banco Asiático de Desenvolvimento presta assessoria sobre acordos para aposentadoria de usinas a carvão em todo o Sudeste Asiático. Compradores corporativos estão unindo sua demanda por meio de alianças, e os créditos de transição são vistos como uma forma de viabilizar reduções mensuráveis de emissões em mercados emergentes.

O progresso não é linear. Alguns programas globais de financiamento de transições energéticas justas enfrentaram atrasos e mudanças no apoio político. Isso torna o planejamento nacional ainda mais importante. Autoridades filipinas afirmam que agirão com base nas evidências do estudo, tendo a segurança energética e os meios de subsistência como limites centrais. Se os projetos-piloto em Batangas e na usina da ACEN em South Luzon conseguirem oferecer fontes limpas para substituição e proteger os trabalhadores, poderão servir de modelo para acordos maiores. Se enfrentarem dificuldades, os formuladores de políticas provavelmente ajustarão a abordagem antes de adotar medidas em todo o país.

Em resumo

• O Departamento de Energia está estudando, com o Escritório das Nações Unidas de Serviços para Projetos, o fechamento de minas e usinas de carvão em todo o país, com foco em empregos, comunidades, preços e estabilidade da rede.
• O carvão fornece 62,5% da eletricidade das Filipinas, enquanto as renováveis respondem por 22,2%. A meta é chegar a 35% de energia renovável até 2030.
• Autoridades planejam consultar as empresas após o estudo e poderão recomendar opções de políticas públicas ao governo nacional.
• O setor alerta que fechamentos abruptos podem elevar os preços e ameaçar a confiabilidade, embora investimentos mais rápidos em energia solar, eólica, hidrelétrica e geotérmica possam vir em seguida.
• A maior parte do carvão queimado nas usinas é importada. O fechamento de minas e o de usinas exigem cronogramas e instrumentos diferentes.
• Novos instrumentos de financiamento estão surgindo. A Verra aprovou uma metodologia para créditos de transição, e a ACEN e parceiros estão avançando com projetos-piloto de aposentadoria antecipada nas Filipinas.
• Um projeto apoiado por Keppel, GenZero e Mitsubishi pretende aposentar até 2030 uma usina de 246 megawatts em Batangas e substituí-la por energias renováveis e armazenamento.
• Estão sendo elaboradas normas mais rigorosas de desempenho para usinas a carvão e uma política de aposentadoria voluntária, com prioridade para as unidades mais poluentes.
• A proteção dos trabalhadores, os investimentos nas comunidades e a substituição por energia limpa são elementos essenciais de uma transição justa.
• As decisões do governo dependerão dos resultados do estudo, e a segurança energética e os meios de subsistência serão os principais critérios para qualquer plano de eliminação gradual do carvão.