China reprime a recusa de contribuições ao seguro social: o que a nova proibição significa para trabalhadores, empresas e o futuro da proteção social

Nova proibição ao seguro social na China: um divisor de águas para trabalhadores e empresas

A China vai implementar, a partir de 1º de setembro, uma ampla proibição de acordos informais que permitem a trabalhadores e empregadores deixar de pagar as contribuições obrigatórias ao seguro social. Anunciada pelo Supremo Tribunal Popular, a medida marca um momento decisivo nos esforços contínuos do país para fortalecer seu sistema de proteção social e enfrentar os desafios iminentes de uma população envelhecida. Durante anos, milhões de trabalhadores chineses com os menores salários optaram por receber mais no pagamento mensal em vez de garantir benefícios futuros, chegando, em alguns casos, a assinar contratos para abrir mão do direito ao seguro social. Agora, esses acordos serão explicitamente ilegais: o tribunal declarou que empregadores que oferecem incentivos em dinheiro em vez de seguro estão violando a lei.

O objetivo declarado pelo governo é fortalecer a sustentabilidade de longo prazo do sistema de proteção social da China, que já atende mais de um bilhão de pessoas, e proteger a população do país, que envelhece rapidamente. No entanto, a nova política está preocupando trabalhadores de baixa renda, pequenos empresários e analistas econômicos, que alertam que o impacto imediato pode ser doloroso para quem tem menos condições de suportá-lo.

Por que o seguro social é tão importante na China?

Na China, o termo seguro social abrange aposentadorias, seguro médico, seguro-desemprego, seguro contra acidentes de trabalho e seguro-maternidade. Esses programas foram concebidos para oferecer uma rede de proteção aos trabalhadores na velhice, durante doenças ou em caso de perda do emprego. O sistema é financiado por contribuições de empregadores e empregados, com alíquotas que variam de uma cidade para outra, mas que normalmente correspondem a cerca de 10% da renda bruta dos trabalhadores e 25% para os empregadores — patamares elevados em comparação com os padrões internacionais.

Para muitos trabalhadores de baixa renda e pequenas empresas, essas contribuições representam um encargo financeiro significativo. Os próprios empregados destinam quase 12% do salário mensal ao seguro social, e o piso salarial usado no cálculo das contribuições pode gerar desigualdade: mesmo quem ganha menos do que esse valor precisa contribuir com base no piso, o que torna o encargo ainda mais pesado para quem recebe menos.

Em geral, os trabalhadores urbanos têm acesso a benefícios mais abrangentes, enquanto os moradores do campo e os trabalhadores do setor informal costumam contar com uma cobertura mais limitada. No fim de 2023, a aposentadoria média mensal de um trabalhador urbano aposentado era de 3.700 yuans, em comparação com apenas 223 yuans para os moradores rurais — uma ilustração contundente da desigualdade entre áreas urbanas e rurais no sistema de proteção social chinês.

O que motivou o endurecimento contra a recusa de contribuições?

A nova proibição chega em um momento em que a China enfrenta pressão crescente sobre seus sistemas previdenciário e de saúde. A população do país está envelhecendo rapidamente: em 2024, cerca de 310 milhões de pessoas têm mais de 60 anos, ou aproximadamente 22% da população. Até 2050, a projeção é que esse número ultrapasse 500 milhões. Essa mudança demográfica significa que uma força de trabalho cada vez menor terá de sustentar um número crescente de aposentados, o que levanta questões urgentes sobre a sustentabilidade do sistema de seguridade social.

Durante anos, a fiscalização frouxa e a ampla adoção de acordos informais permitiram que empresas e trabalhadores contornassem os pagamentos ao seguro social. Segundo uma pesquisa de 2024 da IndexBox, apenas 28,4% de mais de 6 mil empresas cumpriam integralmente as regras do seguro social. Dados oficiais mostram que somente 387 milhões de trabalhadores — cerca de metade da força de trabalho — contribuem para o regime de aposentadoria urbana. A decisão do Supremo Tribunal Popular pretende fechar essas brechas, recompor os fundos previdenciários esgotados e criar as bases para um sistema de proteção social mais sólido, enquanto a China faz a transição para um modelo econômico impulsionado pelo consumo.

No entanto, a medida chega em um momento delicado. Muitas pequenas empresas ainda estão se recuperando dos impactos econômicos da pandemia de COVID-19 e das tensões comerciais em curso. Algumas fábricas, afetadas pelo aumento das tarifas dos Estados Unidos, já reagiram demitindo funcionários em tempo integral e recontratando-os como diaristas para evitar os pagamentos ao seguro. O reforço da fiscalização pode levar mais empresas à beira do colapso; o Société Générale estima que o cumprimento integral das regras poderia custar às empresas e aos consumidores cerca de 1% do PIB.

Como a proibição afetará trabalhadores de baixa renda e pequenas empresas?

Para os trabalhadores de baixa renda, a nova política traz uma escolha difícil. Por um lado, as contribuições obrigatórias ao seguro social reduzem o valor recebido no curto prazo. Por outro, oferecem a perspectiva de mais segurança na velhice, durante uma doença ou em caso de perda do emprego. Ainda assim, o desenho do sistema pode ser regressivo: trabalhadores que ganham menos do que o piso salarial precisam contribuir como se recebessem mais, o que torna o encargo desproporcionalmente pesado para os empregados mais pobres.

Os pequenos empresários, que já trabalham com margens apertadas, estão especialmente preocupados. Um dono de restaurante entrevistado pela IndexBox observou que os novos custos consumiriam a maior parte do lucro anual da empresa antes dos impostos, deixando o negócio em situação frágil. Alguns temem que o aumento dos custos trabalhistas os obrigue a demitir funcionários, reduzir salários ou até fechar as portas. Como disse um analista à Reuters: “Para muitas pequenas empresas, pode ser uma questão de vida ou morte.”

Há também a preocupação de que uma fiscalização mais rigorosa leve mais empregos para o setor informal, à medida que empresas tentam evitar as novas exigências contratando trabalhadores sem registro. Isso poderia comprometer justamente o objetivo de ampliar a base de contribuintes do seguro social e melhorar a cobertura de grupos vulneráveis.

Desigualdade entre áreas urbanas e rurais e o papel do sistema hukou

Um dos desafios mais persistentes do sistema de seguro social chinês é a desigualdade entre áreas urbanas e rurais, reforçada pelo sistema hukou, de registro domiciliar. Criado em 1958, o sistema hukou foi concebido para controlar a mobilidade da mão de obra e garantir proteção social básica aos moradores urbanos. Os benefícios estão vinculados ao local de registro, o que significa que migrantes rurais que trabalham nas cidades muitas vezes não têm acesso aos mesmos programas de seguro social que os moradores urbanos.

Reformas recentes em cidades como Chongqing flexibilizaram as regras do hukou, permitindo que milhões de migrantes rurais obtivessem o registro urbano e tivessem acesso a uma proteção social melhor. Estudos mostram que essas reformas podem fortalecer significativamente a capacidade de famílias rurais de enfrentar adversidades, aumentar a renda e melhorar o acesso a serviços financeiros formais. No entanto, a cobertura de trabalhadores migrantes e empregados do setor informal continua irregular, e a complexidade do sistema ainda cria barreiras à participação universal.

Integração do seguro médico e trabalhadores migrantes

Os esforços para integrar os regimes de seguro médico urbano e rural têm se mostrado promissores. Uma pesquisa publicada na Frontiers concluiu que a integração do Seguro Médico para Residentes Urbanos e Rurais (URRMI, na sigla em inglês) melhorou significativamente a qualidade do emprego de trabalhadores migrantes do campo para as cidades, sobretudo em termos de salários, cobertura de proteção social e estabilidade no trabalho. Os efeitos foram mais fortes entre trabalhadores mais velhos e em regiões com alta proporção de empregos no setor primário. Esses resultados sugerem que mais integração e reformas podem ajudar a reduzir a desigualdade na cobertura do seguro social entre áreas urbanas e rurais.

Impactos na saúde e na economia: o que mostram as evidências?

Pesquisas empíricas sobre o impacto das reformas do seguro social na China apresentam resultados variados. Um estudo publicado na BMC Public Health concluiu que a participação em programas rurais de aposentadoria e seguro médico estava modestamente associada a melhores resultados de saúde para determinados grupos etários e de renda, mas o efeito geral era limitado. Outro estudo, que avaliou a implementação da reforma do sistema de pagamento por Grupos Relacionados ao Diagnóstico (DRG, na sigla em inglês), constatou que, embora os gastos com medicamentos de pacientes idosos tenham diminuído, os custos pagos do próprio bolso aumentaram, transferindo o encargo financeiro do seguro público para as pessoas. Isso evidencia o risco de que reformas destinadas a melhorar a eficiência agravem, inadvertidamente, as dificuldades financeiras de grupos vulneráveis.

As comparações internacionais também oferecem lições valiosas. Pesquisas do National Bureau of Economic Research mostram que reformas da seguridade social em outros países, em geral, aumentaram a participação de trabalhadores mais velhos na força de trabalho ao reduzir o imposto implícito sobre o trabalho em idades avançadas. No entanto, a eficácia dessas reformas depende de vários fatores, entre eles a estrutura do sistema, o nível dos benefícios e o contexto econômico mais amplo.

Percepção pública e confiança política

A confiança da população no sistema de seguro social é fundamental para seu sucesso de longo prazo. Um estudo recente constatou que a percepção de justiça — tanto nas oportunidades quanto nos resultados — fortalece significativamente a sensação de segurança social das pessoas, e que a confiança política é um fator mediador fundamental. Os moradores urbanos, em particular, são mais sensíveis às desigualdades percebidas na distribuição de recursos, enquanto os moradores rurais são mais influenciados por disparidades concretas e pela coesão comunitária. Recomenda-se que os formuladores de políticas institucionalizem auditorias de equidade, fortaleçam mecanismos participativos de consulta e reduzam as lacunas na distribuição de recursos, especialmente nas áreas rurais, para ampliar a confiança política e a segurança social.

Desafios estruturais: sustentabilidade, fragmentação e pressões demográficas

O sistema previdenciário da China avançou de forma notável e hoje cobre mais de um bilhão de pessoas. Ainda assim, enfrenta desafios estruturais e demográficos formidáveis. A idade legal de aposentadoria está entre as mais baixas do mundo, mas, a partir de janeiro de 2025, aumentará gradualmente para 63 anos para os homens e 55 a 58 anos para as mulheres. Mesmo assim, a Academia Chinesa de Ciências Sociais projeta que o sistema básico de aposentadoria dos trabalhadores poderá ficar sem recursos até 2035, se as tendências atuais persistirem.

Entre as principais tarefas de reforma identificadas por especialistas estão:

• Promover a sustentabilidade por meio da reforma da idade de aposentadoria
• Melhorar o financiamento e a gestão dos fundos
• Ampliar a cobertura para trabalhadores flexíveis e migrantes
• Eliminar as restrições do hukou
• Desenvolver planos privados de aposentadoria

No entanto, o sistema continua fragmentado, sem coordenação nacional e com objetivos conflitantes entre manter o crescimento econômico, equilibrar receitas e despesas dos fundos e elevar o nível de proteção. Soluções como aumentar as alíquotas de contribuição ou reduzir os benefícios têm desvantagens, e a confiança da população no sistema é frágil, especialmente entre os jovens, que temem contribuir sem receber muito em troca.

O papel do apoio familiar

Na China, o apoio familiar tradicionalmente desempenha um papel fundamental no cuidado dos idosos, muitas vezes substituindo a assistência governamental na velhice. Com o envelhecimento da população e a redução do tamanho das famílias, a pressão sobre os sistemas formais de seguridade social só tende a aumentar. Ao elaborar futuras reformas, os formuladores de políticas precisam considerar a interação entre os sistemas de apoio público e privado.

Contexto mais amplo das políticas: integração entre os “três setores médicos” e reforma do sistema de saúde

As reformas do seguro social na China fazem parte de um esforço mais amplo para integrar assistência médica, seguro médico e produtos farmacêuticos — estratégia conhecida como “integração dos três setores médicos”. Desde 2014, o governo tem priorizado essa integração para melhorar a eficiência, reduzir custos e ampliar a cobertura. Modelos locais bem-sucedidos, como o de Sanming, demonstraram o potencial de economizar recursos e melhorar o equilíbrio dos fundos. No entanto, persistem desafios, entre eles a coordenação limitada entre setores, as desigualdades contínuas entre áreas urbanas e rurais e a necessidade de aprimorar os sistemas de informação em saúde e a formação da força de trabalho.

Estudos comparativos sobre reformas da saúde em países em desenvolvimento, como China, México e Vietnã, mostram que, embora o seguro social de saúde possa melhorar a proteção financeira dos mais pobres, sua eficácia depende do desenho das políticas, do contexto local e de avaliações rigorosas. Intervenções do lado da oferta — como melhorar a qualidade e a disponibilidade dos serviços de saúde — são tão importantes quanto ampliar a cobertura do seguro.

O que vem a seguir? Opções de políticas e caminhos possíveis

Ao implementar as contribuições obrigatórias ao seguro social, os formuladores de políticas da China enfrentam um delicado exercício de equilíbrio. Por um lado, ampliar a base de contribuintes é essencial para a sustentabilidade de longo prazo do sistema de proteção social e para apoiar a transição do país a uma economia impulsionada pelo consumo. Por outro, os custos imediatos recaem fortemente sobre trabalhadores e empresas, com o risco de demissões, cortes salariais e fechamento de negócios.

Especialistas apontam várias opções de políticas para amenizar o impacto e promover mais equidade:

• Aumentar os subsídios governamentais para trabalhadores de baixa renda e pequenas empresas
• Ampliar o seguro-desemprego e os programas de assistência social
• Melhorar a gestão e a transparência dos fundos para fortalecer a confiança da população
• Promover a coordenação nacional e a integração dos sistemas fragmentados
• Dar continuidade à reforma do hukou para garantir acesso igualitário aos trabalhadores migrantes
• Desenvolver planos privados de aposentadoria e incentivar a participação voluntária

Em última análise, o sucesso das reformas do seguro social na China dependerá da disposição do governo de assumir uma parcela maior do encargo financeiro, da eficácia da implementação das políticas e da capacidade de adaptação às mudanças demográficas e econômicas. Como observou um assessor de políticas públicas: “O principal desafio da reforma da proteção social é decidir quem vai pagar por ela.”

Em resumo

• A China proibirá, a partir de 1º de setembro, acordos informais para deixar de pagar as contribuições obrigatórias ao seguro social, com o objetivo de fortalecer seu sistema de proteção social em meio ao rápido envelhecimento da população.
• A nova política deve afetar mais duramente trabalhadores de baixa renda e pequenas empresas, com preocupações sobre demissões, cortes salariais e fechamento de negócios.
• As contribuições ao seguro social são elevadas em comparação com os padrões globais, e o desenho do sistema pode ser regressivo, sobrecarregando desproporcionalmente os trabalhadores mais pobres.
• A desigualdade entre áreas urbanas e rurais e o sistema hukou continuam criando barreiras à cobertura universal, embora reformas recentes tenham ampliado o acesso para alguns trabalhadores migrantes.
• Pesquisas empíricas apontam impactos variados das reformas do seguro social sobre a saúde e a economia, com alguns efeitos positivos, mas também riscos de aumento das dificuldades financeiras para grupos vulneráveis.
• Entre os desafios estruturais estão as pressões demográficas, a gestão fragmentada e a confiança frágil da população na sustentabilidade e na equidade do sistema.
• Entre as opções para amenizar a transição estão ampliar os subsídios governamentais e os benefícios, melhorar a gestão dos fundos e dar continuidade à reforma do hukou.
• O sucesso de longo prazo das reformas da proteção social na China dependerá do equilíbrio entre sustentabilidade, equidade e crescimento econômico diante de uma transformação demográfica sem precedentes.