A guerra de zona cinzenta da China no Butão: disputa de fronteira, interesses estratégicos e o jogo de poder no Himalaia

Introdução: um pequeno reino na mira das potências

Nas alturas do Himalaia, o pequeno reino do Butão — lar de apenas 800 mil pessoas — está no centro de uma disputa geopolítica complexa e de alto risco. Espremida entre duas gigantes asiáticas, China e Índia, a fronteira de 480 quilômetros do Butão com a China continua sendo a única entre as fronteiras terrestres chinesas com seus 14 países vizinhos que não foi oficialmente demarcada. Essa indefinição deixou o Butão vulnerável ao que analistas chamam de “guerra de zona cinzenta” da China — uma estratégia de coerção gradual e não militar que está remodelando o mapa e o equilíbrio de poder da região.

Nas últimas décadas, a China avançou de forma constante suas reivindicações territoriais no Butão, usando uma combinação de assentamentos civis, projetos de infraestrutura e postos militares para criar “fatos consumados”. O objetivo final não é apenas obter terras butanesas, mas também conquistar vantagem estratégica sobre a Índia, sobretudo sobre o estreito Corredor de Siliguri — o “pescoço de galinha” da Índia — que conecta seus estados do nordeste ao restante do país. A disputa em evolução é um estudo de caso da diplomacia de Estado moderna, em que o poder se exerce tanto por meio de construções e narrativas quanto pela força.

O que é guerra de zona cinzenta?

Guerra de zona cinzenta se refere a ações que ficam entre a paz tradicional e o conflito aberto. Essas táticas buscam alcançar objetivos estratégicos sem provocar uma resposta militar convencional. A abordagem da China no Butão exemplifica esse método: em vez de lançar invasões, envia pastores, constrói vilarejos e estradas e, aos poucos, altera o status quo a seu favor.

Como explica o Modern War Institute de West Point, as atividades de zona cinzenta são ambíguas, negáveis e cumulativas. Elas “não são nem quentes demais nem frias demais”: permanecem abaixo do limiar que provocaria uma resposta militar, mas são intensas o suficiente para mudar a realidade no terreno. A estratégia depende muito da narrativa — apresentando as ações como normais ou justificadas e lançando dúvidas sobre a legitimidade das reivindicações do outro lado.

As táticas de zona cinzenta da China não se limitam ao Butão. Estratégias semelhantes foram usadas no Mar do Sul da China, onde ilhas artificiais e postos civis foram estabelecidos em recifes disputados, e ao longo da Linha de Controle Real (LCR) com a Índia, onde “vilarejos prósperos” e projetos de infraestrutura alteraram a fronteira de fato.

As origens históricas da disputa entre Butão e China

As origens da disputa fronteiriça entre Butão e China remontam à década de 1950, quando a China anexou o Tibete. Com o Tibete sob controle de Pequim, a China herdou — e depois passou a reivindicar agressivamente — as reivindicações históricas tibetanas sobre partes do Butão. Nas décadas seguintes, a China começou a reivindicar três áreas principais: Pasamlung e Jakarlung, no norte, e Doklam, no oeste. Com o tempo, essas reivindicações se ampliaram e passaram a incluir o vale de Menchuma e, mais recentemente, o Santuário de Vida Selvagem de Sakteng, no leste.

Ao contrário de muitos de seus vizinhos, o Butão nunca estabeleceu relações diplomáticas formais com a China. Em vez disso, os dois países vêm participando de uma longa série de negociações de fronteira, iniciada em 1984. Apesar de mais de 25 rodadas de conversas e de um memorando de entendimento de 2021 sobre um “Roteiro de Três Etapas” para resolver a questão da fronteira, não foi alcançado nenhum acordo abrangente. A falta de uma fronteira definida permitiu que a China ampliasse gradualmente sua presença nas áreas disputadas.

A estratégia chinesa em seis etapas: dos pastores aos vilarejos

A abordagem da China para consolidar suas reivindicações no Butão seguiu um processo deliberado, dividido em várias etapas:

• Incursões iniciais: pastores tibetanos são enviados para áreas disputadas, deslocando pastores butaneses locais.
• Refúgios e postos avançados: são instalados abrigos temporários para os pastores, logo seguidos por patrulhas e postos militares que supostamente vão “protegê-los”.
• Desenvolvimento de infraestrutura: estradas são construídas para conectar esses postos ao Tibete, permitindo o deslocamento rápido de pessoal e suprimentos.
• Assentamentos permanentes: são construídos vilarejos civis, muitas vezes com incentivos do governo para os moradores, consolidando a presença administrativa e militar da China.

De acordo com um relatório de 2024, a China construiu pelo menos 22 vilarejos em cerca de 825 quilômetros quadrados de território butanês disputado — aproximadamente 2% da área total do Butão. Esses assentamentos, que incluem prédios administrativos, escolas e serviços de saúde, costumam ficar em regiões remotas e de grande altitude. O mais alto, Menchuma, fica a 4.670 metros, acima do pico mais alto dos Estados Unidos continentais.

A China oferece incentivos financeiros aos moradores — supostamente de até 20 mil yuans (cerca de US$ 2.800) por pessoa ao ano — para estimular a mudança para esses ambientes inóspitos. A presença de civis, policiais de fronteira e militares nesses vilarejos torna cada vez mais difícil para o Butão recuperar a soberania sobre as áreas.

Doklam: o coração estratégico da disputa

Embora as reivindicações da China se estendam por várias regiões, o planalto de Doklam, no oeste do Butão, é a área de maior importância estratégica. Doklam fica perto do ponto de encontro das fronteiras entre Índia, China e Butão e tem vista para o Corredor de Siliguri — a estreita faixa de terra que conecta o nordeste da Índia ao restante do país. O controle de Doklam daria à China uma posição dominante sobre essa artéria vital, com profundas implicações para a segurança indiana.

Em 2017, a tentativa da China de estender uma estrada para o sul em Doklam desencadeou um impasse militar de 73 dias com a Índia, que interveio a pedido do Butão. A crise terminou com a retirada dos dois lados, mas, desde então, a China instalou estruturas militares permanentes na área e continua defendendo suas reivindicações.

A China ofereceu repetidamente ao Butão um “acordo abrangente”: abrir mão de reivindicações sobre áreas menos estratégicas do norte em troca da cessão de Doklam e territórios adjacentes no oeste. O Butão, sob pressão da Índia — que considera Doklam fundamental para sua própria segurança —, até agora recusou.

O papel da Índia: garantidora da segurança e parte interessada estratégica

O envolvimento da Índia na disputa entre Butão e China é profundo e multifacetado. Pelo Tratado de Amizade entre Índia e Butão de 2007, os dois países se comprometem a cooperar em questões de interesse nacional, o que, na prática, faz da Índia a garantidora da segurança do Butão. A Índia oferece ajuda econômica, treinamento militar e apoio à infraestrutura do Butão e tem grande interesse em impedir avanços chineses que possam ameaçar o Corredor de Siliguri.

A influência indiana não está isenta de controvérsias. Analistas chineses descreveram o papel da Índia como “hegemônico”, argumentando que o controle de Nova Délhi sobre a segurança e os vínculos econômicos do Butão permite que o país interfira nos assuntos internos e externos de Thimphu. O Butão, por sua vez, busca equilibrar suas relações: sinaliza abertura ao diálogo diplomático com a China, mas insiste que qualquer acordo de fronteira deve levar em conta as preocupações da Índia.

Em alguns momentos, a pressão indiana foi explícita. Em 2013, a Índia suspendeu os subsídios aos combustíveis para o Butão em resposta à aproximação entre Thimphu e Pequim. Durante o impasse de Doklam, em 2017, a intervenção militar indiana foi decisiva para interromper as obras chinesas. A Índia também investiu pesadamente no setor hidrelétrico do Butão e concedeu acesso a portos de Bangladesh para o trânsito de mercadorias, com o objetivo de fortalecer a interdependência econômica e antecipar-se à influência chinesa.

Desenvolvimentos recentes: negociações aceleradas e novas reivindicações

Nos últimos anos, o ritmo das negociações de fronteira entre China e Butão se acelerou. O “Roteiro de Três Etapas” de 2021 estabeleceu um processo para delimitar e demarcar a fronteira, e desde então ocorreram várias reuniões de grupos de especialistas. Em outubro de 2023, o ministro das Relações Exteriores do Butão se reuniu com altos funcionários chineses em Pequim, sinalizando uma possível distensão nas relações.

No entanto, enquanto as negociações avançam, a China continua ampliando sua presença nas áreas disputadas. Imagens de satélite revelaram novos vilarejos, estradas e instalações militares, sobretudo no nordeste e nos arredores de Doklam. Em 2020, a China apresentou uma nova reivindicação sobre o Santuário de Vida Selvagem de Sakteng, no leste do Butão — uma região que não havia sido incluída nas negociações de fronteira. A iniciativa é amplamente vista como uma expansão tática, que cria mais poder de barganha e sinaliza que as ambições chinesas não se limitam às áreas já disputadas.

O governo butanês manifestou o desejo de resolver a disputa, mas continua limitado por suas obrigações decorrentes do tratado com a Índia e pela desigualdade de poder em relação à China. Como observou o primeiro-ministro do Butão, Lotay Tshering: “Obviamente, não queremos resolver um problema e dar origem a outro.”

O padrão mais amplo: infraestrutura como instrumento de coerção

A estratégia da China no Butão faz parte de um padrão mais amplo de uso da infraestrutura como instrumento de diplomacia de Estado e coerção. Em todo o planalto tibetano e ao longo de suas fronteiras, a China construiu barragens, estradas, ferrovias e redes digitais que atendem a fins civis e militares. Esses projetos permitem o deslocamento rápido de tropas, a vigilância e a obtenção de influência econômica sobre países vizinhos.

Por exemplo, o controle chinês dos recursos hídricos a montante permite manipular o fluxo dos rios que seguem para países a jusante, incluindo Índia e Bangladesh. A construção de “vilarejos prósperos” ao longo da fronteira com a Índia e o Butão busca reforçar reivindicações territoriais e facilitar a logística militar. Como observa o Centro de Estudos Estratégicos e Internacionais, a infraestrutura se tornou um “instrumento latente do poder do Estado” — uma forma de pressionar os países vizinhos sem provocar um conflito aberto.

Essa abordagem não se limita ao Himalaia. As atividades chinesas no Mar do Sul da China, onde o país construiu ilhas artificiais e bases militares em recifes disputados, seguem um roteiro semelhante. O efeito cumulativo dessas ações é alterar gradualmente o equilíbrio de poder, tornando cada vez mais difícil a resistência de países menores.

O impacto humano e cultural no Butão

Para o Butão, as consequências das táticas chinesas de zona cinzenta não são apenas estratégicas, mas também profundamente pessoais. Muitas das áreas disputadas, como o vale de Pagsamlung, têm importância religiosa e cultural para o povo butanês. A construção de vilarejos chineses e o deslocamento de comunidades locais ameaçam os meios de subsistência tradicionais e enfraquecem as reivindicações históricas do Butão.

Os moradores dos novos assentamentos chineses, muitos deles tibetanos, enfrentam condições climáticas severas e poucas oportunidades econômicas. A China implementou iniciativas como oficinas de artesanato e cultivo em estufas para apoiar essas comunidades, mas a viabilidade de longo prazo continua incerta. Os assentamentos também servem de palco para atividades patrióticas e “patrulhas de fronteira”, reforçando as reivindicações chinesas de soberania e a identidade nacional.

A falta de atenção internacional à situação do Butão encorajou a China a acelerar seus esforços. À medida que mais vilarejos são construídos e mais território é efetivamente anexado, diminuem as opções do Butão para recuperar suas terras.

Implicações internacionais e regionais

A disputa de fronteira entre Butão e China vai além de uma questão bilateral: ela é um microcosmo de tendências mais amplas nas relações internacionais. O uso de táticas de zona cinzenta pela China — combinando instrumentos jurídicos, econômicos e psicológicos com o desenvolvimento de infraestrutura — desafia normas estabelecidas de soberania e integridade territorial.

Para a Índia, os riscos são existenciais. Qualquer avanço chinês no Butão, especialmente em Doklam, enfraqueceria a posição estratégica indiana e poderia ameaçar o Corredor de Siliguri. Isso levou a Índia a um delicado exercício de equilíbrio: apoiar o Butão sem entrar em confronto direto com a China.

A disputa também levanta questões para a comunidade internacional. Se potências podem alterar fronteiras por meios graduais e não militares, que recursos restam aos países menores? O padrão observado no Butão ecoa táticas semelhantes na Geórgia (com a “fronteirização” russa na Ossétia do Sul) e na Cisjordânia ocupada por Israel, onde assentamentos mudaram a realidade no terreno.

Perspectivas de resolução: é possível chegar a um acordo?

Apesar da intensa rodada de conversas recentes e da assinatura do Roteiro de Três Etapas, um acordo abrangente continua distante. A construção de assentamentos permanentes pela China nas áreas disputadas mudou o cenário das negociações. É cada vez menos provável que a China devolva todos os territórios que ocupou, sobretudo onde já existem vilarejos e infraestrutura.

A melhor esperança do Butão talvez esteja em negociar sobre áreas ainda não ocupadas permanentemente, como Upper Langmarpo e os vales de Charitang chu e Yak chu. No entanto, quanto mais as negociações se arrastarem, maior será a provável perda territorial do Butão. A disparidade de poder é gritante: o Exército do Butão, com 8 mil soldados, não é páreo para o Exército Popular de Libertação da China, com 2,5 milhões de integrantes.

Qualquer acordo também terá de satisfazer a Índia, que deixou claro que ceder Doklam à China é uma linha vermelha. Como afirmou o primeiro-ministro do Butão: “Doklam é um ponto de encontro entre Índia, China e Butão. Não cabe apenas ao Butão resolver o problema. Somos três... Podemos discutir isso assim que as outras duas partes estiverem prontas.”

Em resumo

• O Butão, um pequeno reino do Himalaia, enfrenta contínuas incursões territoriais chinesas, com o uso de táticas de zona cinzenta para alterar fronteiras sem conflito aberto.
• A estratégia chinesa envolve construir vilarejos, estradas e postos militares em áreas disputadas, criando “fatos consumados” difíceis de reverter.
• O planalto de Doklam é a área de maior importância estratégica, pois seu controle daria à China influência sobre o Corredor de Siliguri, na Índia.
• A Índia atua como garantidora da segurança do Butão e interveio para impedir avanços chineses, mas o Butão precisa equilibrar suas relações com as duas potências.
• Nos últimos anos, as negociações de fronteira se aceleraram, mas a China continua ampliando sua presença, e um acordo abrangente segue improvável no curto prazo.
• A disputa exemplifica uma tendência mais ampla de potências usarem meios não militares para alterar fronteiras, levantando questões sobre soberania e normas internacionais.
• Para o Butão, os riscos não são apenas territoriais, mas também culturais e existenciais, pois terras tradicionais e modos de vida estão ameaçados pela anexação gradual.