ADB aponta falhas no monitoramento do orçamento climático das Filipinas em meio ao aumento dos riscos à saúde

Alerta sobre gastos climáticos em meio a mudanças no cenário orçamentário

Apenas 10 por cento das unidades de gastos do governo filipino têm usado de forma consistente o sistema de monitoramento de despesas climáticas do país, segundo um documento de trabalho do Banco Asiático de Desenvolvimento (ADB, na sigla em inglês), que defende um financiamento mais robusto dos serviços de saúde expostos a eventos climáticos extremos e ao aumento da demanda.

A constatação vem acompanhada de indícios de maior participação nas propostas orçamentárias nacionais. Uma análise do Congresso das Filipinas registra conformidade com a classificação climática de 70,1 por cento entre as instituições do governo nacional para a proposta de orçamento de 2026, ante 13,8 por cento em 2017. A conformidade dos governos locais teve média de apenas 23,7 por cento entre 2016 e 2024.

O número do ADB diz respeito ao uso consistente do sistema pelas unidades de gastos, enquanto os dados do Congresso tratam da conformidade institucional nas propostas orçamentárias. O período e a abrangência por trás da estimativa de 10 por cento do ADB não são especificados no relato sobre o documento; portanto, os números descrevem medidas diferentes de participação.

Em conjunto, as constatações apontam para um problema prático: as Filipinas ampliaram sua capacidade de identificar gastos climáticos, mas lacunas de participação, precisão e prestação de contas ainda dificultam as decisões sobre a destinação dos recursos. Nos serviços de saúde, essas decisões incluem proteger instalações, preparar profissionais e financiar o atendimento quando enchentes, secas ou calor extremo elevam a demanda.

O documento do ADB, Closing the Financing Gap for Climate-Resilient Health Systems: High-Level Health Care Climate Action Principle 4, coloca os orçamentos nacionais no centro da resposta. Segundo o texto, é improvável que o financiamento público internacional, sozinho, atenda à necessidade, sobretudo nas economias de renda média da Ásia e do Pacífico.

Como começou o sistema filipino de monitoramento

A Comissão de Mudanças Climáticas e o Departamento de Orçamento e Gestão estabeleceram a estrutura nacional por meio da Circular Conjunta de Memorando 2013-01, publicada em 27 de dezembro de 2013. A circular exigiu que os órgãos do governo identificassem as despesas climáticas em suas propostas para o orçamento de 2015.

A estrutura de classificação climática da comissão define um conjunto comum de categorias e códigos para planejamento, elaboração do orçamento, monitoramento e prestação de contas. Em termos simples, os órgãos atribuem um marcador climático aos gastos elegíveis, permitindo que as autoridades identifiquem quais atividades apoiam as prioridades climáticas do governo.

A análise da reforma orçamentária do Banco Mundial situa esse esforço em uma Análise das Despesas Públicas e Instituições para o Clima, iniciada em junho de 2013. Os três pilares da reforma abrangiam planejamento e financiamento, liderança e responsabilização, além das competências necessárias para colocar as mudanças em prática.

• Junho de 2013: A análise das despesas e instituições foi lançada para orientar as reformas do orçamento climático.
• 27 de dezembro de 2013: A Comissão de Mudanças Climáticas e o departamento de orçamento publicaram a circular que exigia a classificação das despesas climáticas nacionais.
• Ciclo orçamentário de 2015: Cinquenta e três órgãos nacionais classificaram propostas de gastos climáticos, enquanto 42 governos locais receberam treinamento para um projeto-piloto local.
• 2024: A análise do Congresso registra 140 órgãos nacionais em conformidade, ante 96 em 2023.
• Proposta de orçamento de 2026: A conformidade entre as instituições do governo nacional chegou a 70,1 por cento.

As primeiras reformas envolveram a comissão climática, o departamento de orçamento, a Autoridade Nacional de Economia e Desenvolvimento e o Departamento de Finanças. O Departamento do Interior e dos Governos Locais ajudou no projeto-piloto local. O Banco Mundial prestou assistência técnica com apoio do governo australiano.

A adoção inicial mostrou o que a classificação podia revelar

Cinquenta e três órgãos nacionais identificaram despesas climáticas em suas propostas orçamentárias de 2015. Cerca de 5 por cento das alocações propostas respondiam às mudanças climáticas e aproximadamente 98 por cento desse montante destinavam-se à adaptação, segundo a análise do Banco Mundial. A proteção contra enchentes respondeu pela maior parcela das despesas.

Adaptação significa preparar-se para os efeitos do clima, por exemplo, reforçando a proteção contra enchentes. Mitigação significa reduzir as emissões que impulsionam as mudanças climáticas. A classificação separa esses objetivos para que o orçamento mostre tanto como o país se prepara para os danos quanto como tenta limitar o aquecimento futuro.

A Abordagem de Orçamento de Programas do Grupo de Gabinete de 2015 reuniu PHP107,3 bilhões, cerca de 4 por cento do orçamento nacional. O programa havia quintuplicado entre 2013 e 2015. Mais de 80 por cento dos recursos destinavam-se a enfrentar riscos climáticos, e o programa representava cerca de metade das despesas climáticas do orçamento nacional.

O Memorando Orçamentário Local 68 incentivou os governos locais a classificar os gastos climáticos em seus planos anuais de investimento. A Circular Conjunta de Memorando 2014-01 estabeleceu diretrizes adaptadas ao uso local. O projeto-piloto treinou 42 governos locais, com planos, na época, de ampliar o processo para o orçamento de 2016.

O contraste com a média de 23,7 por cento de conformidade local entre 2016 e 2024 mostra quanto ainda faltava fazer após o projeto-piloto. A prestação de contas consistente nos governos locais é importante porque os orçamentos nacionais e locais, em conjunto, oferecem um quadro mais completo de onde os programas climáticos são financiados e onde persistem lacunas.

Mais recursos classificados, concentrados em poucas áreas

A análise das despesas climáticas do Departamento de Pesquisa sobre Políticas e Orçamento do Congresso, Tracking the Flow: A Review of the Philippine Climate Change Expenditures and its Alignment with National Priorities, registra uma forte expansão dos gastos captados pelo sistema.

As despesas climáticas registradas subiram de PHP199,9 bilhões em 2019 para PHP568,9 bilhões em 2023, cerca de 2,8 vezes o valor anterior. As despesas climáticas propostas para 2025 ultrapassaram PHP1 trilhão, ante PHP457,4 bilhões aprovados para 2024. A análise atribui parte do aumento proposto às mudanças na classificação introduzidas em 2024 e à maior participação dos órgãos.

O Departamento de Obras Públicas e Rodovias respondeu por 72,3 por cento do total das despesas climáticas registradas entre 2019 e 2023, segundo a tabela da análise. Juntos, os departamentos de Obras Públicas e de Transportes responderam por cerca de 87,5 por cento, afirma o documento.

Duas prioridades, Segurança Hídrica e Energia Sustentável, representaram 93,3 por cento das despesas climáticas registradas em 2023. Os gastos nas demais prioridades caíram de um total de PHP47,7 bilhões em 2019 para PHP37,8 bilhões em 2023, mesmo com o aumento das despesas climáticas totais.

Esses números tornam a distribuição dos recursos central para o debate sobre saúde. O ADB defende um financiamento mais robusto da preparação dos serviços de saúde, enquanto a análise orçamentária filipina mostra que a maior parte dos recursos classificados passou por órgãos de infraestrutura e por um grupo restrito de prioridades climáticas.

Classificações incorretas e registros atrasados enfraquecem o quadro

A análise do Congresso identifica problemas específicos de classificação, entre eles PHP4,9 bilhões para a construção de um edifício multiuso no acampamento Crame e PHP448 milhões para a conclusão da Cadeia Municipal de Mandaluyong. Ambos foram classificados incorretamente nas categorias de políticas do sistema.

Um programa de gestão de resíduos sólidos também apareceu em categorias diferentes em anos distintos. Inconsistências como essas dificultam a comparação dos gastos ao longo do tempo, pois uma mesma atividade pode mudar de categoria sem que sua finalidade se altere.

Alguns grandes projetos de controle de enchentes do Departamento de Obras Públicas tiveram gastos registrados em 2022 e 2023, anos após a conclusão informada. A análise afirma que a comissão climática e o departamento de orçamento não têm capacidade para identificar com precisão quais itens classificados correspondem a despesas de anos anteriores que ainda estão em curso. Isso pode inflar a utilização registrada em determinados anos e dificultar a identificação do momento em que os recursos foram efetivamente usados.

A análise também aponta a concentração dos grandes projetos de controle de enchentes. Nove dos dez maiores ficavam na região metropolitana de Manila e em Luzon, e um, nas Visayas. Segundo o documento, os dez maiores responderam por 94,3 por cento dos gastos com controle de enchentes entre 2019 e 2023.

As despesas com controle de enchentes chegaram a PHP262,2 bilhões em 2023. A análise questiona o alinhamento desses gastos com as prioridades de Segurança Hídrica do Plano Nacional de Ação sobre Mudanças Climáticas e observa o forte foco em engenharia convencional. Também identifica a limpeza de canais de drenagem e a remoção de detritos de cursos d'água como outras abordagens que precisam de atenção.

O que orçamentos climáticos mais robustos significariam para a saúde

O documento do ADB recomenda tornar a gestão das finanças públicas mais flexível, para que os ministérios da Saúde possam usar informações climáticas no planejamento e realocar recursos quando as condições mudarem. A gestão das finanças públicas abrange as regras que os governos usam para preparar orçamentos, autorizar pagamentos e prestar contas das despesas.

Para os serviços de saúde, o documento identifica usos concretos para o financiamento: vigilância de doenças, capacitação de profissionais, melhorias em instalações existentes, construção de unidades mais resilientes e ampliação da cobertura para doenças afetadas por eventos climáticos extremos, enchentes ou secas.

Vigilância de doenças significa monitorar enfermidades para que as autoridades de saúde detectem mudanças e respondam a elas. Um orçamento que inclua os riscos climáticos pode apoiar esse trabalho antes de uma emergência, além de garantir profissionais, instalações e suprimentos necessários quando mais pacientes precisarem de atendimento.

O ADB também recomenda incorporar considerações climáticas às regras de compras, aos pagamentos a prestadores de serviços de saúde, aos sistemas de seguro e aos padrões de acreditação. Governos que ampliam o acesso à eletricidade em instalações de saúde poderiam priorizar energia renovável, sistemas descentralizados ou combinações de fontes de energia.

Para o sistema filipino de classificação, o documento propõe sua integração aos processos obrigatórios de gestão orçamentária e uma abrangência maior na análise de como as mudanças climáticas afetam as despesas. Atualmente, o foco está nos gastos que contribuem positivamente para a ação climática. Uma abordagem mais ampla também examinaria como os danos climáticos alteram os custos em diferentes orçamentos governamentais.

Por que o financiamento nacional tem tanto peso

Menos de 5 por cento do financiamento internacional para adaptação climática inclui a saúde como componente ou benefício associado. Menos de 1 por cento tem o setor de saúde como principal destinatário, segundo um estudo citado pelo documento do ADB.

O ADB afirma que a fragmentação do financiamento dificulta o acesso e o uso dos recursos, sobretudo quando o financiamento climático e o da saúde seguem canais separados. Assim, um programa de saúde pode precisar de coordenação entre vários órgãos e processos de financiamento para custear necessidades relacionadas.

O financiamento público nacional será a base de sistemas de saúde sustentáveis e resilientes em muitos países, afirma o documento. O texto pede aos governos que protejam e ampliem os orçamentos da saúde, conectem os serviços de saúde ao financiamento climático nacional e reforcem as políticas fiscais que orientam as decisões de gastos.

As Filipinas e a Tailândia são citadas como exemplos regionais de uso de impostos sobre produtos prejudiciais à saúde. Esses impostos podem gerar receita e, ao mesmo tempo, desestimular o consumo. O documento os apresenta como uma possível ferramenta de financiamento, junto com mudanças na elaboração do orçamento e na alocação de recursos.

Na abordagem do ADB, os ministérios das Finanças e os bancos centrais têm papel central. Sua participação pode incorporar prioridades climáticas e de saúde ao planejamento fiscal e econômico nacional, em vez de deixar os órgãos de saúde e meio ambiente buscarem recursos separadamente.

Os custos atingem as famílias e os hospitais

Os efeitos das mudanças climáticas sobre a saúde podem custar à economia global entre US$ 8,6 trilhões e US$ 15,4 trilhões até 2050, segundo estimativas citadas pelo documento do ADB. Isso inclui US$ 1,1 trilhão em custos adicionais para os sistemas de saúde, devido a danos à infraestrutura e ao aumento da demanda por serviços.

Para a Ásia e o Pacífico, o ADB estima que as perdas econômicas relacionadas ao clima podem chegar a cerca de 17 por cento do produto interno bruto até 2070. O produto interno bruto mede o valor dos bens e serviços produzidos por uma economia. A estimativa regional abrange perdas econômicas de modo amplo, enquanto os números globais dizem respeito aos efeitos sobre a saúde.

As famílias enfrentam pressão dos dois lados: as mudanças climáticas podem elevar as despesas médicas pagas diretamente pelos pacientes e, ao mesmo tempo, reduzir sua renda. O documento identifica os efeitos sobre a saúde como o maior fator de aumento da pobreza relacionado ao clima.

Investimentos antecipados poderiam reduzir essas pressões. O documento cita estimativas segundo as quais cada US$ 1 gasto em adaptação poderia gerar até US$ 10 em benefícios, por meio da prevenção de doenças e mortes e de ganhos econômicos, sociais e ambientais mais amplos. Algumas medidas de adaptação na saúde têm retorno econômico anual médio estimado de até cerca de 79 por cento.

As medidas identificadas incluem prevenção de doenças, nutrição, redução de enfermidades causadas pelo calor, instalações mais robustas, cadeias de suprimentos confiáveis e uma força de trabalho mais bem preparada. Segundo outra estimativa citada no documento, a construção de sistemas de saúde resilientes poderia evitar perdas anuais de até US$ 290 bilhões no mundo até 2050.

Cinco estratégias de financiamento, com o aprimoramento do monitoramento no centro

O ADB apresenta cinco estratégias: fortalecer as instituições que coordenam o financiamento; alinhar o financiamento público nacional a serviços de saúde resilientes; ampliar o acesso ao financiamento público internacional; envolver o setor privado; e desenvolver mecanismos de financiamento adequados às necessidades dos sistemas de saúde.

Os dados das Filipinas conectam essas propostas de financiamento a uma tarefa orçamentária básica. Maior participação pode captar mais gastos, classificações precisas podem mostrar sua finalidade e registros pontuais podem ajudar as autoridades a comparar as alocações com a execução. A análise do Congresso afirma que o relatório de monitoramento mais recente do Plano Nacional de Ação sobre Mudanças Climáticas cobre apenas o período de 2011 a 2016, deixando as avaliações posteriores dependentes de informações antigas.

As recomendações do ADB e as constatações do Congresso apontam, portanto, para prioridades relacionadas: financiar os serviços de saúde antes que os choques climáticos elevem a demanda e aprimorar os registros usados para decidir a destinação dos recursos públicos. A maior taxa de conformidade nacional na proposta de orçamento de 2026 amplia a base de prestação de contas, enquanto a baixa participação local e os erros de classificação continuam sendo problemas concretos a enfrentar.

Principais pontos

• O ADB afirma que apenas 10 por cento das unidades de gastos das Filipinas usam de forma consistente o sistema de classificação climática.
• Uma análise do Congresso registra outra medida, a conformidade institucional nacional, em 70,1 por cento na proposta de orçamento de 2026.
• A conformidade dos governos locais teve média de 23,7 por cento entre 2016 e 2024.
• As despesas climáticas registradas subiram de PHP199,9 bilhões em 2019 para PHP568,9 bilhões em 2023.
• A análise do Congresso identifica classificações incorretas, registros atrasados e forte concentração dos gastos em infraestrutura.
• O ADB defende maior financiamento nacional para vigilância de doenças, profissionais de saúde, instalações e atendimento afetados por riscos climáticos.
• Menos de 1 por cento do financiamento internacional para adaptação tem o setor de saúde como principal destinatário, segundo um estudo citado pelo ADB.