Coreia do Sul aprova projetos de 28,6 trilhões de wons com benefícios inferiores aos custos

23 dos 31 projetos aprovados ficam abaixo do parâmetro econômico

A Coreia do Sul aprovou 23 grandes projetos públicos com custo estimado total de 28,576 trilhões de wons, embora avaliações indiquem que os benefícios econômicos esperados são menores que os custos. Eles representam 74,2% dos 31 projetos aprovados em estudos preliminares de viabilidade entre janeiro de 2025 e junho de 2026, segundo dados atribuídos ao Ministério do Planejamento e Orçamento.

Cinco dos seis projetos cujos benefícios esperados correspondem a menos da metade dos custos também foram aprovados. Esses cinco projetos somam 12,4915 trilhões de wons, incluindo a via expressa Yeongwol–Samcheok e a modernização da ferrovia Samcheok–Gangneung.

As aprovações ocorrem enquanto a Coreia do Sul dá mais importância ao desenvolvimento fora da região da capital. Uma mudança nas diretrizes de avaliação, em maio de 2026, reduziu ainda mais o peso dos retornos econômicos em projetos de construção em áreas com população em declínio, ao mesmo tempo que aumentou o peso atribuído ao crescimento regional.

A principal questão é quanto dinheiro público destinar a projetos cujos benefícios econômicos medidos são baixos, mas que podem atender a objetivos regionais mais amplos. Rodovias e ferrovias podem melhorar o acesso e apoiar o desenvolvimento local. Sua construção também imobiliza recursos que poderiam financiar outras necessidades públicas.

O que a relação benefício-custo indica

A relação benefício-custo, geralmente abreviada como B/C, compara os benefícios econômicos estimados de um projeto com seus custos estimados. Um índice igual a 1 significa que os dois valores são equivalentes. Abaixo de 1, os benefícios contabilizados na avaliação são menores que os custos.

Um índice de 0,5 significa que, para cada 100 wons de custo econômico estimado, há 50 wons em benefícios estimados. Esses benefícios podem incluir ganhos como o tempo economizado pelos viajantes, e não apenas o dinheiro arrecadado com pedágios ou venda de passagens. O índice mede o valor econômico; as receitas e despesas de um operador são avaliadas separadamente.

O sistema de avaliação da Coreia do Sul também considera objetivos de política pública e desenvolvimento regional. Assim, um projeto pode ser aprovado mesmo com índice B/C inferior a 1, caso receba apoio suficiente nos outros componentes da avaliação. As aprovações recentes mostram o volume de gastos que pode avançar por esse caminho.

Dois projetos de transporte ilustram a dimensão dos gastos

A via expressa Yeongwol–Samcheok tem custo estimado de 5,6167 trilhões de wons e índice B/C de 0,27. Em termos simples, a avaliação aponta benefícios econômicos medidos de 27 wons para cada 100 wons de custo econômico.

A modernização da ferrovia Samcheok–Gangneung tem custo estimado de 1,1507 trilhão de wons e índice B/C de 0,4, equivalente a 40 wons em benefícios medidos para cada 100 wons de custo econômico.

Juntos, os dois projetos somam 6,7674 trilhões de wons, ou cerca de 54,2% dos 12,4915 trilhões atribuídos aos cinco projetos aprovados com índices inferiores a 0,5. Esses cinco, por sua vez, representam aproximadamente 43,7% dos gastos previstos nos 23 projetos aprovados cujos benefícios são inferiores aos custos.

A aprovação também foi comum nas demais categorias abaixo do parâmetro econômico. Entre os projetos com índices B/C de 0,5 a menos de 0,8, a taxa de aprovação foi de 66,7%. Na faixa de 0,8 a menos de 1, a taxa foi de 83,3%, igual à dos projetos com índice inferior a 0,5.

Como é tomada a decisão de aprovação

O Instituto Coreano de Finanças Públicas, ou KIPF, explica em seu guia de estudos de viabilidade que as avaliações preliminares examinam propostas antes de grandes compromissos orçamentários. O objetivo declarado é evitar desperdícios e ajudar o governo a classificar novos investimentos de forma justa e transparente.

O KIPF e o Instituto Coreano de Desenvolvimento, ou KDI, realizam estudos a pedido do ministro da Economia e Finanças, dentro do marco descrito no guia. Os pesquisadores avaliam retornos econômicos, aspectos de política pública e desenvolvimento regional equilibrado. Um comitê combina essas conclusões por meio do Processo de Hierarquia Analítica, conhecido como AHP, um método para atribuir pesos a diferentes critérios de decisão.

O limite oficial de elegibilidade é um custo total de projeto de pelo menos 50 bilhões de wons e apoio do governo central de pelo menos 30 bilhões de wons. Os valores coreanos são, respectivamente, 500 eok wons e 300 eok wons, equivalentes a esses montantes.

Os estudos também consideram alternativas, escala adequada do projeto e cronograma. Após deliberação do comitê de avaliação de projetos fiscais, o ministro das Finanças comunica os resultados ao ministério responsável, que os utiliza no planejamento do orçamento e dos fundos.

Desenvolvimento regional ganha mais peso

A Coreia do Sul alterou o equilíbrio da avaliação em 2019, durante o governo do presidente Moon Jae-in. Para projetos de construção fora da região da capital, o peso da avaliação econômica caiu de 35%–50% para 30%–45%. O peso do desenvolvimento regional subiu de 25%–35% para 30%–40%.

A explicação do governo sobre a reforma de 2019 informa que as diretrizes revisadas entraram em vigor em 1º de maio daquele ano. Elas diferenciaram as avaliações entre a região da capital e as demais regiões e substituíram o sistema de bônus e descontos para áreas menos desenvolvidas por um sistema apenas de bônus.

A reforma também ampliou a avaliação de políticas públicas para incluir emprego, condições de vida, efeitos ambientais e segurança. O acesso a serviços públicos, as melhorias na saúde e no cotidiano e a capacidade de resposta a desastres passaram a ser considerados explicitamente. Riscos de financiamento e dificuldades para cobrir despesas operacionais também foram incluídos no modelo.

Uma nova revisão, em maio de 2026, reduziu de 30%–45% para 25%–40% o peso da avaliação econômica em projetos de construção em áreas com população em declínio. O peso do crescimento regional aumentou de 30%–40% para 35%–45%. Os dois limites de cada faixa mudaram cinco pontos percentuais.

A abordagem revisada considera os recursos históricos, culturais e turísticos locais e seu potencial de sustentar o crescimento ao longo do tempo, além das desvantagens regionais e dos efeitos econômicos. Ela dá aos avaliadores mais margem para considerar o potencial de desenvolvimento futuro de uma localidade quando a demanda atual é limitada.

Taxas de aprovação subiram e depois recuaram

Os dados do ministério mostram que 10 dos 14 projetos avaliados pela relação B/C foram aprovados em 2024, uma taxa de 71,4%. Em 2025, foram aprovados 25 dos 30 projetos, elevando a taxa para 83,3%, um aumento de 11,9 pontos percentuais.

Seis dos oito projetos foram aprovados no primeiro semestre de 2026. A taxa de 75% ficou abaixo da registrada em 2025, mas acima do nível de 2024. No período de janeiro de 2025 a junho de 2026, os números anuais somam 31 aprovações em 38 avaliações.

As principais mudanças e resultados seguem esta sequência:

• 1º de maio de 2019: entraram em vigor as diretrizes revisadas, dando mais influência ao desenvolvimento regional fora da região da capital.
• 2024: dez dos 14 projetos avaliados pela relação B/C foram aprovados.
• 2025: 25 dos 30 projetos foram aprovados.
• Maio de 2026: o governo revisou os pesos para projetos de construção em áreas com população em declínio.
• Janeiro a junho de 2026: seis dos oito projetos foram aprovados, elevando para 31 o total de aprovações desde janeiro de 2025.

Pesquisas anteriores mostram quanto as avaliações economizaram

Chang Gyun Park, da Universidade Chung-Ang, analisou 576 projetos avaliados entre 1999 e 2013 em uma avaliação quantitativa de desempenho disponibilizada pelo KDI. Desses projetos, 204 foram considerados inviáveis.

O estudo apontou que 45,6% passaram no teste econômico B/C, enquanto 64,6% foram aprovados na avaliação de viabilidade mais ampla. Pelo modelo descrito no estudo, um projeto era aprovado na avaliação conjunta quando alcançava pontuação AHP de pelo menos 0,5. Portanto, aspectos de política pública e regionais já tinham papel relevante muito antes das mudanças mais recentes nas diretrizes.

Park estimou que as avaliações economizaram entre 38,8% e 39,2% dos custos dos projetos propostos, dependendo do método de cálculo. Os dados históricos mostram por que mudanças no sistema são importantes para os contribuintes: rejeitar ou redimensionar propostas pode evitar grandes compromissos antes do início das obras.

A pesquisa também examinou casos em que um projeto foi reprovado no teste econômico, mas aprovado na avaliação conjunta. Em geral, as características dos projetos e das equipes de pesquisa pouco explicaram esse resultado, embora a vinculação do líder da pesquisa ao KDI estivesse associada a uma probabilidade menor de reversão. O período e o conjunto de projetos analisados no estudo diferem dos dados recentes de aprovação.

Incerteza das projeções acrescenta outro risco orçamentário

Um estudo de 2024 sobre incerteza examinou outra fragilidade: as projeções econômicas podem parecer mais precisas do que permitem as estimativas em que se baseiam. O estudo registrou 767 avaliações preliminares de viabilidade realizadas na Coreia do Sul entre a introdução do sistema, em 1999, e 2021.

Os pesquisadores usaram um estudo de caso de um projeto rodoviário e a precisão histórica das projeções para estimar uma faixa de resultados possíveis para o tráfego, os benefícios e os custos. Nesse caso, a probabilidade de os benefícios superarem a projeção era de 19,5%. A probabilidade de os custos ficarem abaixo de 90% do valor projetado era de 25,6%.

O índice B/C projetado originalmente para o projeto era de 1,0. Após considerar a incerteza, a probabilidade estimada de o índice superar 1,0 foi de 4,8%. Esses percentuais descrevem os resultados modelados para o projeto analisado.

Os pesquisadores recomendaram o uso de dados sobre a precisão de projeções anteriores, em vez de depender de um único valor previsto. Para uma decisão orçamentária, uma faixa de resultados possíveis ajuda a mostrar se a proposta precisa de outro desenho, de uma escala menor ou de uma alternativa que fortaleça sua justificativa econômica.

Quem arca com o custo de objetivos mais amplos de política pública?

Kim Woo-cheol, presidente da Associação Coreana de Finanças Públicas, alertou que aumentar o peso das decisões de política pública poderia enfraquecer a disciplina imposta pelas avaliações preliminares de viabilidade. Ele descreveu o papel de triagem do sistema:

Os estudos preliminares de viabilidade são um mecanismo fundamental para barrar investimentos em infraestrutura com baixo retorno econômico.

Kim também alertou para o efeito de ampliar repetidamente o papel de considerações regionais e políticas:

Se o peso de decisões políticas, como o desenvolvimento regional equilibrado, continuar aumentando, a eficiência do investimento fiscal poderá cair e o próprio sistema de estudos preliminares de viabilidade poderá perder eficácia.

Moradores de áreas com população em declínio podem ter melhor acesso ao transporte e novas oportunidades com projetos que recebem pontuações regionais elevadas. O orçamento nacional precisa arcar com os compromissos de construção, enquanto os responsáveis pelos projetos também devem tratar das necessidades futuras de financiamento e operação. Dar mais influência aos objetivos regionais altera quais benefícios podem justificar esses compromissos.

O modelo do KIPF prevê novas avaliações de viabilidade quando os projetos atendem a condições específicas durante a implementação, com o objetivo de interromper obras injustificadas ou aumentos desnecessários de custos. Mesmo projetos dispensados do estudo preliminar passam por uma análise dos planos, que inclui financiamento, necessidades fiscais futuras, custos, benefícios e alternativas eficientes.

Os dados recentes informam os custos dos projetos e seus índices econômicos, mas não apresentam datas de início ou conclusão das duas iniciativas de transporte citadas. A questão orçamentária imediata é a dimensão dos compromissos aprovados: quase três quartos dos projetos aprovados nos 18 meses tinham benefícios medidos inferiores aos custos, enquanto as regras de avaliação agora dão mais peso ao crescimento regional em áreas que perdem população.

Principais pontos

• Vinte e três dos 31 projetos aprovados de janeiro de 2025 a junho de 2026 tinham benefícios econômicos esperados inferiores aos custos.
• Esses 23 projetos somam custos estimados de 28,576 trilhões de wons.
• Cinco dos seis projetos com índices B/C inferiores a 0,5 foram aprovados, envolvendo 12,4915 trilhões de wons.
• A via expressa Yeongwol–Samcheok tem índice B/C de 0,27; a modernização da ferrovia Samcheok–Gangneung tem índice de 0,4.
• As mudanças nas diretrizes de maio de 2026 reduziram o peso da avaliação econômica e aumentaram o peso do crescimento regional para projetos de construção em áreas com população em declínio.
• Pesquisas históricas identificaram economias substanciais com as avaliações, enquanto um estudo de 2024 recomendou levar em conta a incerteza das projeções.