Pesquisadores legislativos sul-coreanos pedem cautela com plano para permitir que cidadãos apresentem denúncias concorrenciais

O limite de 300 cidadãos põe em questão a aplicação da lei penal

O Serviço de Pesquisa da Assembleia Nacional da Coreia do Sul alertou que permitir que grupos de pelo menos 300 cidadãos apresentem denúncias criminais diretamente contra empresas suspeitas de violar a Lei do Comércio Justo pode expor negócios a processos sem uma avaliação especializada sobre a ocorrência de uma infração. O alerta vem enquanto o governo se prepara para reformular um sistema de denúncias criado em 1980.

Em um relatório apresentado ao deputado Choi Eun-seok, da Comissão de Assuntos Políticos da Assembleia Nacional, o serviço de pesquisa recomendou uma análise mais cuidadosa da competência exclusiva da Comissão de Comércio Justo para apresentar denúncias. Segundo o órgão, a punição criminal deve ser o último recurso para violações graves, com o escopo dos casos elegíveis e as condições para apresentar denúncias claramente definidos.

A proposta apresentada em uma reunião de gabinete em 31 de março de 2026 vai além das denúncias de cidadãos. Ela também permitiria denúncias diretas de grupos de pelo menos 30 empresas e ampliaria o poder de solicitar uma denúncia à comissão para 50 órgãos administrativos centrais, 17 governos metropolitanos e 226 governos locais básicos.

O presidente Lee Jae Myung defendeu uma mudança mais ampla, perguntando se os governos locais deveriam poder apresentar denúncias diretamente e se limites numéricos são mesmo necessários. O governo pretende enviar um projeto de lei à Assembleia Nacional ainda este ano, mas os limites definitivos, as infrações elegíveis e as salvaguardas ainda não foram definidos.

O que significa, na prática, a competência exclusiva da comissão

O sistema atual exige uma denúncia da Comissão de Comércio Justo como condição legal prévia para que promotores apresentem acusações por infrações concorrenciais abrangidas pelas regras. Consumidores ou empresas podem comunicar à comissão suspeitas de irregularidades, mas essa comunicação não substitui a denúncia da comissão exigida para que haja processo criminal.

Essa distinção é importante: a reforma proposta mudaria quem pode abrir o caminho legal para um processo criminal, mas não daria aos cidadãos o poder de acusar formalmente ou condenar uma empresa. Os promotores continuariam decidindo se apresentam acusações, e os tribunais determinariam a culpa.

O regime de competência exclusiva abrange seis leis sob a jurisdição da comissão, entre elas a Lei de Regulação de Monopólios e Comércio Justo e a legislação sobre subcontratação. Ele foi criado para incluir uma avaliação econômica especializada entre as alegações de conduta empresarial ilegal e o processo criminal.

Alguns casos concorrenciais dependem de uma análise detalhada dos mercados, do comportamento das empresas e dos efeitos sobre a concorrência. Uma conduta que pareça prejudicial a um concorrente não constitui automaticamente uma infração concorrencial passível de punição criminal. A preocupação do serviço de pesquisa é que reunir assinaturas suficientes não comprovaria, por si só, que os requisitos jurídicos e econômicos para um processo criminal foram atendidos.

O sistema também tem um ponto fraco que seus críticos querem ver resolvido: quando a comissão decide não apresentar uma denúncia, essa decisão pode impedir o processo criminal mesmo que consumidores ou empresas afetados considerem que uma ação mais rigorosa se justifica.

Dois caminhos para ampliar o acesso à apresentação de denúncias

O presidente da Comissão de Comércio Justo, Ju Byung-gi, apresentou duas mudanças distintas na reunião de gabinete de 31 de março. Uma permitiria que grupos que cumprissem os limites especificados, provisoriamente 300 cidadãos ou 30 empresas, apresentassem denúncias diretamente às autoridades investigativas, sem antes obter uma denúncia da comissão.

A segunda ampliaria o direito de órgãos públicos de solicitar uma denúncia à comissão. Isso é diferente da apresentação direta: pelo mecanismo de solicitação, a comissão deve apresentar a denúncia quando um órgão autorizado fizer o pedido, mesmo que ela tenha decidido anteriormente não fazê-lo após uma investigação.

Atualmente, quatro autoridades têm esse poder de solicitação: o procurador-geral, o presidente do Conselho de Auditoria e Inspeção, o chefe do Serviço de Aquisições Públicas e o ministro das Pequenas e Médias Empresas e Startups.

A ampliação proposta menciona 293 órgãos centrais e locais, sendo 50 órgãos centrais, 17 governos metropolitanos e 226 governos locais básicos. Só as duas categorias de governos locais somam 243 órgãos. Esses números mostram o quanto o mecanismo de solicitação poderia se estender para além dos atuais titulares, embora não indiquem quantos casos adicionais poderiam surgir.

O governo também discutiu substituir algumas penas criminais econômicas por sanções administrativas, como multas. Isso poderia mudar o alcance da reforma: ampliar o acesso à apresentação de denúncias teria consequências diferentes conforme as infrações continuassem ou não sujeitas a processo criminal.

Por que o presidente quer ampliar o acesso

O presidente Lee argumenta que concentrar o poder de apresentar denúncias em uma única instituição pode dar a ela controle excessivo sobre o andamento dos casos. Na reunião de gabinete, ele descreveu o problema nos seguintes termos:

"Como a KFTC monopoliza essa competência, na prática também tem o poder de engavetar casos",

A intervenção reflete críticas antigas de que a comissão nem sempre exerceu com vigor suficiente seu poder de apresentar denúncias criminais. Preocupações com ex-integrantes da comissão que passam a trabalhar em grandes escritórios de advocacia também alimentaram a percepção de que grandes grupos empresariais recebem tratamento favorável. Essas preocupações fazem parte dos argumentos políticos a favor da reforma, mas não provam que alguma decisão específica de não apresentar denúncia tenha sido imprópria.

Lee também questionou as restrições numéricas propostas e pediu que as autoridades considerassem conceder aos governos locais o direito de apresentar denúncias diretamente, em vez de lhes dar apenas a possibilidade de solicitar uma denúncia da comissão.

Isso evidencia uma diferença importante entre a proposta inicial da comissão e a direção preferida pelo presidente. A primeira mantém condições de acesso definidas e um papel da comissão nas solicitações de órgãos públicos. A segunda poderia eliminar mais desses controles. Nenhuma das duas abordagens foi transformada em lei.

O alerta diz respeito às provas, não apenas aos números

A principal objeção do Serviço de Pesquisa da Assembleia Nacional é que um limite baseado apenas no número de denunciantes não avalia necessariamente o mérito da alegação. Um grupo numeroso pode compartilhar uma queixa legítima, mas seu tamanho não comprova poder de mercado, coordenação ilegal ou outro elemento de uma infração concorrencial.

Por isso, o serviço de pesquisa pediu regras claras para definir tanto o escopo das denúncias quanto os requisitos para apresentá-las. Sua posição é que violações graves devem estar sujeitas a punição criminal, mas os processos criminais devem continuar sendo o último recurso.

As discussões no gabinete também revelaram preocupações dentro do governo. O ministro do Comércio, Indústria e Energia, Kim Jeong-kwan, alertou para investigações duplicadas e encargos para as empresas. O ministro da Justiça, Jung Sung-ho, manifestou preocupação com possíveis abusos dos poderes de investigação criminal e de apresentação de denúncias. A ministra das Pequenas e Médias Empresas e Startups, Han Sung-sook, também expressou preocupação com os encargos para os negócios.

Em resposta às preocupações levantadas na reunião, o presidente da comissão, Ju Byung-gi, afirmou:

Vou analisar melhor.

O risco de processos duplicados é diferente da possibilidade de uma denúncia ser acolhida ao final. Uma empresa pode ter de responder a pedidos de informação de mais de uma instituição, contratar assessoria jurídica e fornecer documentos antes de qualquer decisão final sobre irregularidades. Os relatos da proposta não definem um mecanismo final para coordenar casos sobrepostos.

Pequenas empresas podem enfrentar pressão, além de receber proteção

Ampliar o acesso à apresentação de denúncias poderia ajudar empresas menores que acreditam ter sido prejudicadas por condutas ilegais e não conseguem convencer a comissão a pedir um processo criminal. Pelo limite proposto, um grupo de 30 empresas poderia levar uma alegação diretamente às autoridades investigativas.

O mesmo caminho poderia pressionar empresas acusadas por concorrentes. Entre as preocupações levantadas no debate está a possibilidade de denúncias serem usadas como instrumento de negociação ou como forma de ameaçar concorrentes, em vez de servirem apenas para buscar punição por uma infração comprovada.

Já se afirma que pequenas empresas representam uma parcela substancial das investigações de cartel conduzidas pela comissão, embora não sejam informados percentuais ou números de casos. Portanto, não é possível medir com precisão sua exposição nem presumir que os principais alvos de um sistema de denúncias mais amplo seriam grandes conglomerados.

Entre as sugestões discutidas estão condições rigorosas para a apresentação de denúncias e uma ampliação gradual do acesso. Essas são salvaguardas propostas, não características confirmadas do projeto de lei final do governo. Sua eficácia prática dependeria de conseguirem distinguir alegações confiáveis de tentativas de usar processos criminais como forma de pressão comercial.

Um sistema de 46 anos já passou por mudanças

A competência da comissão não permaneceu inalterada desde 1980. Ao longo do tempo, órgãos públicos receberam poderes para exigir a apresentação de denúncias, reduzindo a capacidade da comissão de tomar a decisão final por conta própria. O debate atual trata de até que ponto essa abertura deve avançar.

• 1980: A Lei de Regulação de Monopólios e Comércio Justo instituiu o sistema de denúncias exclusivas.
• 1995: O Tribunal Constitucional reconheceu a legitimidade do sistema, inclusive seu papel na limitação da exposição excessiva a sanções criminais.
• 1996: O procurador-geral recebeu o poder de solicitar uma denúncia à comissão.
• 2013 ou 2014: Os relatos apresentam datas diferentes para a ampliação do poder de solicitação ao órgão de auditoria, à agência de aquisições e à administração de pequenas empresas.
• 31 de março de 2026: A comissão apresentou sua proposta de reforma em uma reunião de gabinete, e o presidente Lee pediu uma ampliação do acesso.
• Até o fim de 2026: O governo pretende apresentar uma emenda à Assembleia Nacional.

A divergência de datas diz respeito a uma ampliação anterior, não à proposta atual. Um artigo acadêmico de 2018 situa essa reforma em 2013, enquanto outro relato a coloca em 2014. As informações não esclarecem se a diferença corresponde às datas de aprovação e implementação da lei.

Os relatos também divergem sobre o local da reunião de 31 de março: um informa que foi no Complexo Governamental de Seul, enquanto outro diz que ocorreu na Casa Azul presidencial. Ambos concordam quanto à data, aos limites propostos para as denúncias e à defesa do presidente pelo direito de apresentação direta por governos locais.

Uma alternativa mais restrita se concentra em cartéis

Um artigo da Business Law Review de 2018, de autoria de Son Young-Hoa, apresenta opções para manter, abolir integralmente ou abolir parcialmente a exigência de denúncia exclusiva. Publicado no volume 32, número 4, páginas 225 a 258, o texto traz uma distinção relevante para o debate atual: nem todas as violações concorrenciais exigem o mesmo tipo de avaliação econômica.

O artigo analisa a exigência de processo criminal prevista nos artigos 66 e 67 da lei, conforme a redação vigente à época. Argumenta que casos de abuso de posição dominante ou de concentração empresarial podem exigir análise econômica para determinar se a conduta é ilegal. As referências a esses dispositivos não devem ser entendidas como uma indicação da numeração atual dos artigos.

Son aponta cartéis particularmente graves como uma possível exceção à competência exclusiva para apresentar denúncias. Um cartel ocorre quando empresas coordenam suas condutas em vez de competir de forma independente, por exemplo, ao combinar preços. O artigo argumenta que essa categoria pode ser tratada de forma diferente de condutas cuja legalidade depende de uma avaliação mais complexa dos efeitos no mercado.

O artigo também propõe multas para cartéis equivalentes a cerca de 20% das vendas relacionadas e proteção contra denúncias criminais para empresas que revelem voluntariamente suas atividades de cartel. Essas são propostas acadêmicas, não disposições confirmadas da reforma de 2026.

Essa proteção é importante porque uma empresa envolvida em um cartel secreto pode fornecer provas que, de outro modo, seriam difíceis de obter para as autoridades. Son defende uma estreita cooperação entre promotores e a comissão desde a fase de comunicação do caso. A ampliação dos direitos de apresentação direta de denúncias precisaria ser considerada junto com esses incentivos, e não como uma mudança processual isolada.

Comparações internacionais e outros alertas sobre políticas públicas

O Serviço de Pesquisa da Assembleia Nacional aponta para o papel de instituições especializadas em outras jurisdições. O Japão mantém um sistema de denúncias semelhante ao da Coreia do Sul. Nos Estados Unidos, o Departamento de Justiça investiga e processa casos criminais de concorrência. No Reino Unido, a abertura de processos contra pessoas envolvidas em cartéis exige o consentimento da autoridade concorrencial ou de outro órgão pertinente.

Esses arranjos não são idênticos, mas reforçam o argumento do serviço de pesquisa de que a avaliação especializada continua fazendo parte da aplicação penal das leis de concorrência em outros países. Por si só, eles não determinam se a Coreia do Sul deve manter seu modelo atual ou adotar uma exceção mais restrita.

O serviço de pesquisa também questionou outras políticas econômicas do governo. Perguntou se houve análise prévia suficiente antes do lançamento, em maio, de fundos negociados em bolsa alavancados de ação única e se duas a três horas de educação para investidores seriam eficazes. Esses fundos buscam um retorno multiplicado atrelado às ações de uma única empresa, o que também pode ampliar as perdas.

Em separado, o órgão afirmou que as metas de retorno e as condições para recuperar os investimentos do Fundo de Crescimento da Coreia continuavam pouco claras depois que o tamanho planejado foi ampliado de 150 trilhões de won para 200 trilhões de won. O aumento foi de 50 trilhões de won, ou um terço do valor anterior.

O deputado Choi afirmou que as preocupações reiteradas por um órgão de pesquisa parlamentar deveriam levar o governo a reconsiderar se avaliou adequadamente os efeitos colaterais das políticas. Sobre a aplicação das leis de concorrência, ele pediu cautela com denúncias excessivas e com o peso dos processos criminais para as empresas.

O próximo passo concreto é o envio do projeto de lei pelo governo, previsto para 2026. Não foram informadas datas específicas para a apresentação, uma audiência parlamentar ou uma votação. Ainda precisam ser definidos detalhes decisivos, como quais infrações permitiriam denúncias diretas, se os limites numéricos seriam mantidos, que poderes os governos locais receberiam e como seriam conduzidos os processos sobrepostos.

O essencial

• O Serviço de Pesquisa da Assembleia Nacional alerta que 300 denunciantes, por si só, não comprovariam uma violação da legislação concorrencial.
• A proposta da comissão permitiria denúncias diretas por pelo menos 300 cidadãos ou 30 empresas.
• O poder de solicitar denúncias seria estendido a 50 órgãos centrais e 243 governos locais.
• O presidente Lee quer conceder aos governos locais o direito de apresentar denúncias diretamente e questionou os limites numéricos.
• Ministros do governo manifestaram preocupação com investigações duplicadas, encargos para as empresas e abusos dos poderes de denúncia.
• A comissão também considera substituir algumas penas criminais por sanções administrativas.
• O governo pretende apresentar um projeto de lei em 2026, mas as regras definitivas e as salvaguardas ainda não foram decididas.