Uma mudança geopolítica nos minerais críticos
Os Estados Unidos e a Indonésia finalizaram um acordo comercial na quinta-feira que concede às empresas americanas acesso irrestrito às vastas reservas de níquel e outras commodities industriais do arquipélago. Segundo analistas, a medida pode remodelar fundamentalmente as cadeias de suprimento globais e desafiar o domínio de longa data da China no setor. O acordo, que fixa uma tarifa de 19% sobre produtos indonésios e elimina tarifas sobre mais de 99% das exportações americanas para o país do Sudeste Asiático, representa uma das mudanças mais significativas na diplomacia dos minerais críticos nos últimos anos.
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Nos termos negociados ao longo de sete rodadas de conversas, a Indonésia se comprometeu a remover as restrições à exportação de níquel, bauxita e cobre destinados aos Estados Unidos e concordou em comprar US$ 38,4 bilhões em produtos americanos, incluindo commodities energéticas, aeronaves e produtos agrícolas. O acordo também estabelece que a Indonésia não imporá restrições à participação de investidores dos EUA em empresas locais por meio de medidas como exigências de desinvestimento no setor de mineração, embora essa disposição seja reavaliada em até 12 meses.
Além das barreiras comerciais tradicionais, o acordo aborda preocupações estratégicas de segurança nacional. A Indonésia concordou em alinhar-se a Washington nos controles de exportação, restringindo a transferência de bens sujeitos a restrições tecnológicas americanas. O acordo também exige que Jacarta consulte Washington antes de firmar acordos de comércio digital com outros países que possam prejudicar os interesses dos EUA e proíbe a Indonésia de impor impostos sobre serviços digitais que discriminem empresas americanas.
As disposições sobre minerais críticos estão no centro do acordo. A Indonésia se comprometeu a suspender as restrições à exportação de minério bruto de níquel para o mercado americano, uma mudança significativa na política de um país que proibiu as exportações de minério bruto em 2020 para forçar o processamento doméstico. O acordo também facilita investimentos americanos na mineração, no processamento e nas etapas posteriores da produção na Indonésia, inclusive de terras raras, e garante que parques industriais de propriedade estrangeira estejam sujeitos aos mesmos requisitos fiscais e legais que outras empresas.
O domínio de Pequim sobre o níquel indonésio
Atualmente, empresas chinesas controlam cerca de 80% da produção indonésia de níquel para baterias, após investirem cerca de US$ 30 bilhões na infraestrutura de processamento mineral do país na última década. Esse domínio resultou, em grande parte, da proibição indonésia de exportar minério bruto de níquel, adotada em 2020. A medida obrigou compradores internacionais a construir fundições no país ou perder acesso às maiores reservas de níquel do mundo, que representam 42,3% do total global, segundo o Serviço Geológico dos Estados Unidos.
Os investimentos transformaram a Indonésia de exportadora de matérias-primas na maior processadora de níquel do mundo, responsável por cerca de 60% da oferta global proveniente de minas. Empresas chinesas como Tsingshan Holding Group, Zhejiang Huayou Cobalt e Ningbo Lygend construíram mais de 90% das fundições de níquel da Indonésia, muitas vezes usando a tecnologia de lixiviação ácida sob alta pressão (HPAL) para extrair níquel e cobalto para baterias de minérios lateríticos de baixo teor encontrados em ilhas como Sulawesi.
Essas operações se beneficiaram de padrões ambientais e trabalhistas menos rigorosos do que os adotados por concorrentes ocidentais, permitindo que instalações apoiadas pela China alcançassem custos operacionais de US$ 3,17 por libra, contra US$ 6,56 a US$ 8,24 por libra em minas operadas por empresas ocidentais, como Sorowako e Weda Bay. Essa vantagem de custo provocou excesso de oferta global: os preços do níquel despencaram 44,7% em 2023 e outros 26,1% em 2024, obrigando produtores de custo mais alto na Austrália e na Nova Caledônia a suspender operações e ampliando a participação da Indonésia no mercado.
A concentração da propriedade chinesa cria desafios complexos para os formuladores de políticas americanas. Pelas disposições anteriores sobre Entidades Estrangeiras de Preocupação (FEOC), que regiam os créditos fiscais da Lei de Redução da Inflação, grande parte da produção indonésia de níquel não seria elegível a subsídios devido ao controle acionário majoritário chinês. Embora a eliminação do crédito fiscal 30D para veículos limpos, prevista em legislação recente, tenha removido essa barreira específica, ainda há preocupações com a segurança das cadeias de suprimento e com a possibilidade de manipulação do mercado por Pequim.
Preocupações ambientais e trabalhistas
O boom do níquel provocou degradação ambiental significativa, incluindo a destruição de pelo menos 156 mil hectares de floresta desde 2000, grande parte dela de floresta tropical primária, essencial para o sequestro de carbono. Operações de mineração em ilhas como Sulawesi e Halmahera deslocaram comunidades indígenas, incluindo povos isolados, como os Hongana Manyawa, e poluíram habitats marinhos sensíveis no Triângulo de Coral.
As instalações de processamento dependem fortemente de usinas termelétricas a carvão. Os parques industriais respondem por 15% da geração de energia a carvão da Indonésia, proporção que deve subir para 24% com a entrada em operação de novos projetos. Essa dependência de combustíveis fósseis gera emissões substanciais de carbono: grandes produtores de níquel emitiram cerca de 15 milhões de toneladas métricas de gases de efeito estufa em 2023, principalmente pelo consumo de carvão usado para transformar minério laterítico em níquel de classe 1, próprio para baterias.
As condições de trabalho têm atraído atenção internacional. O Departamento do Trabalho dos EUA apontou preocupações com trabalho forçado em produtos indonésios de níquel, especialmente em fundições de propriedade chinesa. A explosão de um forno em dezembro de 2023, em uma fábrica de níquel chinesa em Morowali, matou 20 trabalhadores e evidenciou falhas de segurança. Essas preocupações levaram organizações da sociedade civil a exigir uma fiscalização mais rigorosa. Grupos ambientais afirmam que o descarte de rejeitos no mar continua apesar das proibições oficiais, contaminando o Mar de Morowali, que abriga 76% dos recifes de coral do mundo.
Segundo relatos, o governo dos Estados Unidos financiou iniciativas de monitoramento trabalhista por meio de organizações como a China Labor Watch, que recebeu recursos para capacitar sindicatos indonésios e documentar casos de trabalho forçado. O objetivo é criar dossiês prontos para embasar medidas de fiscalização, vinculando violações trabalhistas a empresas específicas e compradores globais, o que pode afetar a reputação de instalações operadas por empresas chinesas.
A competição entre grandes potências se intensifica
O acordo comercial surge enquanto Washington tenta conter a influência de Pequim no Sudeste Asiático e garantir cadeias de suprimento para baterias de veículos elétricos e aplicações de defesa. As reservas de níquel da Indonésia se tornaram um foco da disputa pelo domínio da manufatura de energia limpa, sobretudo porque a demanda global por veículos elétricos continua crescendo apesar da volatilidade recente do mercado.
O acordo oferece à Indonésia um caminho para diversificar suas parcerias internacionais além de Pequim, embora Jacarta tenha de equilibrar cuidadosamente as relações com as duas superpotências. O presidente Prabowo Subianto, que sucedeu Joko Widodo em 2024, manteve as políticas nacionalistas de seu antecessor para os recursos naturais, ao mesmo tempo que busca ampliar os investimentos americanos. No entanto, os investimentos chineses na Indonésia cresceram 31% nos últimos seis anos, chegando a US$ 35 bilhões entre 2020 e 2025, dos quais mais de US$ 15 bilhões foram destinados ao processamento de metais.
Analistas alertam que o acordo pode tensionar as relações da Indonésia com a China, que continua sendo seu maior parceiro comercial. Quando o crescimento econômico chinês desacelera um ponto percentual, o crescimento da Indonésia cai cerca de 0,3 ponto percentual, o que evidencia os riscos de antagonizar Pequim. A China compra a maior parte das exportações indonésias de óleo de palma, carvão e níquel, o que confere a Pequim influência econômica substancial sobre Jacarta.
A Indonésia aderiu ao bloco econômico Brics em janeiro de 2025 e, ao mesmo tempo, buscou estreitar os laços com Washington, ilustrando o delicado equilíbrio que Jacarta tenta manter. A recente visita do presidente Prabowo a Moscou, onde discutiu cooperação em energia nuclear com Vladimir Putin, demonstra ainda mais a política externa de múltiplos alinhamentos da Indonésia. Essa posição reflete o desejo de Jacarta de maximizar suas vantagens entre grandes potências rivais, em vez de se tornar exclusivamente dependente de Washington ou Pequim.
Volatilidade dos preços e segurança do abastecimento
Os mercados globais de níquel têm enfrentado extrema volatilidade nos últimos meses, com preços subindo mais de 30% entre meados de dezembro e janeiro, após a decisão da Indonésia de restringir os volumes de mineração. Lavinia Forcellese, analista de commodities da Goldman Sachs Research, observou que mudanças relativamente pequenas na política indonésia agora têm impactos desproporcionais sobre o equilíbrio global entre oferta e demanda e sobre os preços.
Agora, as decisões da Indonésia sobre a oferta são o principal fator acompanhado pelo mercado. Mudanças relativamente pequenas nas políticas ou nas aprovações podem ter um impacto desproporcional no equilíbrio global entre oferta e demanda e nos preços.
A alta dos preços refletiu preocupações do mercado com restrições na oferta do maior produtor. A empresa estatal de mineração da Indonésia tomou medidas recentes para reforçar o controle sobre o setor, confiscando mais de 4 milhões de hectares em concessões de mineração supostamente obtidas por meio de suborno ou licenciamento irregular. Há planos de confiscar outros 4,5 milhões de hectares neste ano. A ofensiva busca afirmar o controle estatal, mas cria novas incertezas para os investidores.
Analistas de mercado observam que há incertezas quanto à demanda de longo prazo por níquel, à medida que a tecnologia de baterias evolui. As baterias de fosfato de ferro-lítio (LFP), que não contêm níquel, já equipam quase metade de todos os veículos elétricos do mundo. Montadoras chinesas têm migrado cada vez mais para esses modelos à base de ferro, mais baratos e estáveis do que as alternativas ricas em níquel. Se essa tendência se acelerar, a estratégia industrial da Indonésia, centrada no níquel, poderá render cada vez menos, mesmo com o aumento da capacidade de produção para atender à demanda atual.
Riscos de implementação e nacionalismo de recursos
Apesar da assinatura do acordo, ainda há obstáculos significativos à sua implementação plena. Segundo relatos, autoridades indonésias recuaram em alguns compromissos assumidos durante as negociações, especialmente nas disposições que poderiam limitar a autonomia de Jacarta para administrar as relações com China e Rússia. Os Estados Unidos pressionaram por termos que permitiriam a Washington encerrar o acordo caso a Indonésia firmasse pactos que ameaçassem os interesses americanos, condição que Jacarta considera intrusiva.
As leis indonésias de desinvestimento obrigatório exigem que empresas estrangeiras de mineração transfiram, com o tempo, 51% de sua participação acionária a entidades indonésias, criando incerteza de longo prazo para investidores americanos. Embora as operações existentes muitas vezes mantenham o controle operacional mesmo após a transferência de participação, novos participantes enfrentam barreiras maiores e menor poder de negociação. Essa exigência contrasta com a eliminação nominal das restrições à propriedade prevista no acordo, sugerindo possíveis conflitos entre o novo pacto comercial e a legislação de mineração vigente na Indonésia.
As dificuldades técnicas do processamento do níquel indonésio também complicam o envolvimento americano. A maioria das aplicações de defesa e de baterias dos EUA exige níquel de classe 1, enquanto a Indonésia produz principalmente níquel de classe 2, adequado para aço inoxidável. Transformar a produção indonésia em material próprio para baterias exige uma capacidade sofisticada de refino que continua, em grande parte, sob controle chinês.
Além disso, a eliminação do crédito fiscal 30D da Lei de Redução da Inflação retirou um incentivo importante para que montadoras americanas comprassem da Indonésia, o que pode reduzir o impacto imediato do acordo nas cadeias de suprimento de veículos elétricos. Sem o benefício adicional do subsídio para minerais em conformidade com acordos de livre comércio, o níquel indonésio terá de competir apenas por preço e disponibilidade, e não por preferência regulatória. A durabilidade do acordo também enfrenta questionamentos jurídicos nos Estados Unidos, onde a Suprema Corte analisou recentemente contestações ao uso de poderes emergenciais pelo governo para impor tarifas.
Em resumo
- Estados Unidos e Indonésia finalizaram um acordo comercial que dá às empresas americanas acesso ao níquel e a minerais críticos indonésios e fixa tarifas em 19%.
- Empresas chinesas controlam cerca de 80% da produção indonésia de níquel para baterias, o que cria possíveis vulnerabilidades para as cadeias de suprimento dos EUA.
- A Indonésia se comprometeu a comprar US$ 38,4 bilhões em produtos americanos e a remover restrições à exportação de minerais críticos.
- As preocupações ambientais incluem o desmatamento de mais de 156 mil hectares e a forte dependência de energia gerada a carvão para o processamento.
- O acordo enfrenta riscos de implementação, entre eles o nacionalismo indonésio em relação aos recursos naturais e as exigências de participação acionária local majoritária nas minas.
- Os preços globais do níquel continuam voláteis, e as decisões da Indonésia sobre a produção são agora o principal fator que influencia o mercado.
- O acordo representa um esforço estratégico para diversificar as cadeias de suprimento e reduzir o domínio chinês, embora Pequim mantenha influência econômica significativa na Indonésia.
