Órgão antitruste do Japão mira mecanismos de busca com IA pelo uso de conteúdo jornalístico

Ação regulatória do Japão contra mecanismos de busca com IA marca mudança global

TÓQUIO – A Comissão de Comércio Justo do Japão (JFTC) anunciou planos de iniciar uma investigação para apurar mecanismos de busca que utilizam inteligência artificial generativa, sinalizando o crescente escrutínio governamental sobre o uso de conteúdo jornalístico por grandes empresas de tecnologia. A comissão acredita que algumas práticas dessas empresas, incluindo o uso de artigos jornalísticos de organizações de mídia por sistemas de IA sem autorização, podem configurar abuso de posição dominante e outras violações da Lei Antimonopólio do Japão.

Essa investigação representa um avanço significativo na tensão em curso entre desenvolvedores de IA e empresas jornalísticas no mundo todo. A iniciativa da JFTC ocorre em meio a preocupações crescentes de que mecanismos de busca com IA estejam ameaçando os modelos de negócios das organizações jornalísticas ao coletar conteúdo e apresentá-lo em respostas resumidas, sem direcionar os usuários às fontes originais nem remunerar os editores.

A investigação terá como alvo grandes provedores de mecanismos de busca com IA, incluindo as empresas americanas Google LLC e Microsoft Corp., a startup Perplexity AI Inc. e a japonesa LY Corp. A apuração também poderá abranger outras empresas, como a americana OpenAI, que oferece o serviço de chatbot ChatGPT. Essas empresas estão na linha de frente do desenvolvimento de sistemas de IA generativa que transformaram a maneira como os usuários pesquisam e consomem informações na internet.

Como funcionam os mecanismos de busca com IA

Os mecanismos de busca com IA representam uma evolução significativa em relação às ferramentas tradicionais de pesquisa. Ao contrário dos mecanismos convencionais, que apresentam uma lista de links para sites em resposta a uma consulta, esses novos sistemas conseguem entender perguntas feitas em tom de conversa e fornecer respostas diretas e sintetizadas. A tecnologia usa grandes modelos de linguagem treinados com vastas quantidades de dados coletados na internet para gerar respostas resumidas às perguntas dos usuários.

Em geral, essa abordagem é considerada mais conveniente do que os mecanismos de busca tradicionais, pois oferece respostas mais diretas sem exigir que os usuários acessem vários sites. É possível fazer perguntas complexas em linguagem natural e receber respostas abrangentes que sintetizam informações de diversas fontes. Críticos argumentam que justamente essa conveniência preocupa os editores de notícias quanto ao impacto sobre seus modelos de negócios e sua capacidade de sustentar um jornalismo de qualidade.

Sistemas de IA generativa como ChatGPT e Perplexity funcionam absorvendo enormes quantidades de dados textuais da internet, incluindo artigos jornalísticos, livros e outras publicações. Em seguida, usam esses dados de treinamento para identificar padrões e relações, o que lhes permite gerar respostas às consultas com linguagem semelhante à humana. Embora a tecnologia seja sofisticada, críticos argumentam que ela essencialmente reaproveita o trabalho de jornalistas e criadores de conteúdo sem atribuição adequada nem remuneração.

A ameaça econômica às organizações jornalísticas

O avanço dos resultados de busca gerados por IA representa uma ameaça existencial ao modelo de negócios tradicional do setor jornalístico. Os veículos de notícias obtêm receita principalmente por meio da exibição de anúncios em seus sites, o que depende de os usuários clicarem nos links para ler os artigos completos. A disseminação de resumos de notícias gerados por IA que respondem diretamente às consultas dos usuários pode provocar uma queda substancial dessa receita, comprometendo potencialmente a sustentabilidade financeira do jornalismo profissional.

O problema se agrava porque grandes empresas de tecnologia costumam ter poder de mercado significativo nas áreas de busca e publicidade digital. Quando essas empresas incorporam IA aos mecanismos de busca sem negociar acordos de licenciamento com os editores de notícias, elas extraem valor do ecossistema jornalístico sem repassar muito a quem produz o conteúdo. Críticos argumentam que isso configura abuso de posição dominante no mercado, pois plataformas estabelecidas usam seu poder de mercado para impor condições que prejudicam os criadores de conteúdo.

O impacto sobre os editores de notícias pode ser grave. Analistas do setor observam que, quando os usuários recebem respostas completas da IA sem visitar os sites dos veículos, as organizações jornalísticas perdem não apenas receita publicitária, mas também a oportunidade de construir relações com os leitores, promover assinaturas e demonstrar o valor de seu trabalho. Com o tempo, isso pode reduzir os recursos disponíveis para reportagens investigativas, cobertura local e outras formas essenciais de jornalismo que exigem investimentos significativos.

Contexto histórico: domínio das plataformas e receita jornalística

A situação atual dos mecanismos de busca com IA remete a tensões anteriores entre plataformas de tecnologia e editores de notícias. Na década de 2010, plataformas de redes sociais como o Facebook mudaram drasticamente a distribuição de notícias na internet. No início, elas geraram um volume significativo de tráfego para os veículos, mas mudanças posteriores nos algoritmos, que passaram a priorizar outros tipos de conteúdo, provocaram quedas substanciais no tráfego de referência. Muitas organizações jornalísticas que adaptaram suas operações à distribuição pelas redes sociais sofreram perdas de receita quando essas plataformas mudaram suas prioridades.

Da mesma forma, o domínio do Google nas buscas há muito confere à empresa grande influência sobre a visibilidade e a receita dos editores de notícias. Há anos, os veículos reclamam das práticas do Google, entre elas o uso de trechos de conteúdo jornalístico nos resultados de busca, o que pode atender às necessidades de informação dos usuários sem que eles precisem acessar os sites dos editores. A mudança para respostas geradas por IA acelera essa tendência e pode tornar ainda menos provável que os usuários visitem as fontes originais de notícias.

Conclusões anteriores da JFTC e marco legal

Esta não é a primeira vez que a JFTC examina a relação entre plataformas de tecnologia e veículos de comunicação. Em 2023, a comissão divulgou um relatório sobre uma investigação de apuração a respeito da mídia jornalística, que apontou preocupações significativas com as práticas das plataformas. O relatório observou que, se grandes empresas de tecnologia usarem artigos sem pagar nada ou oferecendo valores muito baixos, isso poderá configurar abuso de posição dominante e violar a Lei Antimonopólio do Japão.

O conceito de “abuso de posição de barganha dominante” previsto na legislação antitruste japonesa é especialmente relevante para esta investigação. Esse marco legal proíbe que empresas com poder de mercado substancial imponham condições injustas a parceiros comerciais menores. A JFTC sinalizou que acredita que empresas de IA que usam conteúdo jornalístico sem autorização ou oferecem remuneração inadequada podem estar sujeitas a essa proibição.

Historicamente, a abordagem do Japão em relação à IA e aos direitos autorais tem sido relativamente permissiva. Em 2019, o país revisou sua Lei de Direitos Autorais e incluiu o Artigo 30-4, que permite amplos direitos de ingestão e uso de obras protegidas por direitos autorais para análise de informações, inclusive no treinamento de modelos de IA. Isso tornou o Japão um dos países mais favoráveis à IA no mundo em matéria de direitos autorais, permitindo até o uso comercial de materiais protegidos no treinamento de IA. A investigação atual da JFTC sugere que, embora a legislação de direitos autorais permita determinados usos, a legislação antitruste ainda pode impor obrigações às plataformas dominantes.

Orientações recentes da Agência para Assuntos Culturais

Para tornar o cenário jurídico mais complexo, a Agência para Assuntos Culturais do Japão (ACA) divulgou em janeiro de 2024 uma minuta de diretrizes sobre “IA e Direitos Autorais”, revisada após receber quase 25 mil comentários do público. As diretrizes esclarecem que, embora o treinamento de IA com materiais protegidos por direitos autorais seja geralmente permitido, há limitações importantes.

As diretrizes diferenciam o uso de conteúdo protegido por direitos autorais para “análise de informações” de seu uso para a “fruição” dos pensamentos e sentimentos expressos em uma obra. A ingestão de conteúdo para análise de dados pura pode ser permitida sem consentimento, mas o uso destinado a gerar resultados percebidos como expressões criativas de obras protegidas por direitos autorais, inclusive a imitação do estilo de criadores específicos, pode exigir autorização.

Além disso, as diretrizes abordam o conceito de “prejuízo injusto” aos detentores de direitos autorais, que ocorre quando o resultado gerado por IA entra em conflito com o mercado do titular dos direitos ou prejudica possíveis canais de comercialização. Isso sugere que, mesmo que o treinamento de IA seja permitido pela legislação de direitos autorais, práticas que prejudiquem a capacidade dos editores de monetizar seu conteúdo poderão enfrentar desafios jurídicos.

Contexto global: escrutínio semelhante no mundo todo

O Japão não é o único país a examinar as práticas dos mecanismos de busca com IA e seu impacto sobre os editores de notícias. Esses mecanismos enfrentam forte escrutínio na Europa, onde a Comissão Europeia começou a investigar o Google por supostas violações da legislação de concorrência da União Europeia. O bloco também criou marcos regulatórios abrangentes, incluindo a Lei dos Mercados Digitais e a Lei de IA, que abordam algumas dessas preocupações.

A Lei dos Mercados Digitais da Comissão Europeia designa certas grandes plataformas online como “controladoras de acesso”, sujeitas a obrigações específicas, entre elas garantir a concorrência leal e não favorecer seus próprios serviços. Essas regras poderiam abordar algumas das preocupações relacionadas aos mecanismos de busca com IA, embora sua aplicação à IA generativa ainda esteja sendo desenvolvida.

Nos Estados Unidos, as abordagens regulatórias têm sido mais fragmentadas. A Comissão Federal de Comércio (FTC) durante o governo Biden havia sinalizado uma postura rigorosa na regulamentação da IA com base em suas competências existentes. A agência emitiu alertas de que o uso de ferramentas de IA com efeitos discriminatórios ou a divulgação de alegações sem fundamento sobre as capacidades da IA poderiam violar a Lei da FTC. A comissão também tomou medidas para fazer cumprir a lei contra empresas que enganaram ou prejudicaram consumidores por meio de tecnologias de IA.

Os Estados Unidos não têm uma legislação federal abrangente que regule especificamente o desenvolvimento ou a implantação da IA. Vários estados aprovaram suas próprias regras sobre o tema, e o Congresso analisou diversos projetos de lei sobre IA que abrangem uma série de questões. Assim, o cenário regulatório americano é um mosaico de exigências estaduais e leis federais existentes aplicadas a novas tecnologias.

Ações judiciais específicas contra empresas de IA

Além das investigações regulatórias, empresas de IA enfrentam contestações judiciais diretas de editores de notícias e criadores de conteúdo. Diversas organizações jornalísticas abriram processos alegando violação de direitos autorais relacionada aos dados usados no treinamento de IA. O New York Times processou a OpenAI e a Microsoft, alegando violação de direitos autorais de conteúdo jornalístico. Esses casos levantam questões fundamentais sobre se treinar modelos de IA com materiais protegidos por direitos autorais configura uso legítimo segundo a legislação de direitos autorais.

Outras ações judiciais incluem processos movidos por artistas, fotógrafos e escritores cujo trabalho teria sido usado para treinar geradores de imagens e textos por IA. Esses casos buscam indenização pelo uso não autorizado de conteúdo no passado e também tentam estabelecer precedentes jurídicos que protejam a propriedade intelectual na era da IA. O desfecho desses processos pode reformular substancialmente as exigências legais para o desenvolvimento de IA.

A startup Perplexity AI, uma das empresas mencionadas na investigação da JFTC, enfrenta desafios jurídicos específicos. O Chicago Tribune processou a Perplexity, alegando que a empresa usou artigos protegidos por direitos autorais sem autorização e contornou sistemas de acesso pago para gerar conteúdo. A Encyclopedia Britannica e a Merriam-Webster também processaram a Perplexity por violações de direitos autorais e marcas registradas. Esses casos evidenciam os riscos jurídicos enfrentados por empresas de IA que incorporam conteúdo jornalístico a seus sistemas sem acordos adequados.

O que a investigação representa para as empresas de IA

Para as empresas de IA visadas pela investigação da JFTC, a apuração representa tanto um desafio imediato de conformidade quanto um possível prenúncio de ações regulatórias mais amplas. Dependendo das conclusões, as empresas poderão ser obrigadas a mudar suas práticas comerciais, possivelmente negociando acordos de licenciamento com editores de notícias ou modificando a forma como seus sistemas de IA apresentam informações.

A investigação também poderá influenciar a maneira como as empresas de IA se relacionam com criadores de conteúdo no mundo todo. Se o Japão estabelecer precedentes que exijam remuneração ou autorização para o uso de conteúdo jornalístico, outras jurisdições poderão adotar medidas semelhantes. Isso poderia elevar os custos de desenvolvimento e operação de sistemas de IA, pois as empresas precisariam criar estruturas de licenciamento e mecanismos de remuneração.

Algumas empresas de IA já começaram a firmar parcerias com editores de notícias. A OpenAI fechou acordos, entre outros, com a Associated Press e a Axel Springer para acessar artigos de arquivo e treinar grandes modelos de linguagem, em troca de taxas de licenciamento e do uso experimental dos softwares da OpenAI. Essas parcerias representam um possível modelo para responder às preocupações levantadas pela JFTC e por outros órgãos reguladores.

No entanto, a escala dos desafios de licenciamento é enorme. Os modelos de IA são treinados com conjuntos de dados gigantescos, que abrangem bilhões de artigos e outros conteúdos. Firmar acordos de licenciamento com potencialmente milhões de detentores de direitos seria complexo do ponto de vista administrativo e proibitivamente caro. Por isso, algumas empresas de IA defendem exceções amplas de uso legítimo ou criam mecanismos para que os editores possam impedir que seu conteúdo seja usado no treinamento.

O que a investigação representa para as organizações jornalísticas

Para os editores de notícias, a investigação da JFTC traz a esperança de que os órgãos reguladores abordem práticas que, segundo eles, ameaçam sua viabilidade. Se a investigação levar à exigência de que empresas de IA negociem acordos de licenciamento ou paguem pelo conteúdo jornalístico, isso poderá criar novas fontes de receita para ajudar a sustentar o jornalismo.

No entanto, as organizações jornalísticas enfrentam dificuldades práticas para negociar com grandes empresas de tecnologia que dispõem de poder de mercado e recursos muito superiores. Mesmo que a pressão regulatória leve as empresas de IA à mesa de negociações, os editores poderão ter dificuldade para garantir condições favoráveis sem poder de negociação coletiva ou marcos regulatórios que estabeleçam padrões de remuneração justa.

Alguns editores optaram por entrar diretamente na Justiça, em vez de esperar uma intervenção regulatória. Os processos movidos contra empresas de IA buscam indenização pelo uso não autorizado de conteúdo no passado. Essas estratégias jurídicas complementam a ação regulatória.

A sustentabilidade do jornalismo no longo prazo pode exigir mais do que acordos de licenciamento com empresas de IA. Analistas do setor observam que, mesmo negociações bem-sucedidas talvez não compensem por completo a transformação mais ampla que a IA provoca nos modelos de negócios jornalísticos. Os editores poderão precisar diversificar suas fontes de receita, estabelecer relações diretas com o público e encontrar novas maneiras de demonstrar o valor singular do jornalismo profissional em um ambiente informativo saturado de IA.

Possíveis desfechos e cronograma

A JFTC definiu sua iniciativa atual como uma “investigação de apuração”, o que sugere que a comissão está na fase de coleta de informações, e não se preparando para tomar medidas imediatas de fiscalização. Esse tipo de investigação costuma envolver a coleta de dados junto às empresas, a análise da dinâmica do mercado e a avaliação de possíveis violações de leis vigentes por práticas específicas.

Após a investigação, espera-se que a FTC relate eventuais violações da Lei Antimonopólio e emita recomendações de melhoria. Isso poderá resultar em orientações administrativas, compromissos voluntários de conformidade por parte das empresas ou medidas formais de fiscalização, caso sejam identificadas violações. O cronograma desse processo não está claro, mas investigações semelhantes em outras jurisdições costumam levar de meses a anos para serem concluídas.

Espera-se também que a investigação avalie os avanços em questões já identificadas no relatório da JFTC de 2023 sobre transações com veículos de notícias. O relatório alertou que, se uma operadora de plataforma dominante usasse sua posição mais forte para criar uma desvantagem, isso configuraria “abuso de posição de barganha superior segundo a Lei Antimonopólio”. Entre os exemplos citados estavam a alteração unilateral dos termos contratuais e a definição de taxas de uso excessivamente baixas.

Independentemente dos resultados específicos, a investigação sinaliza que os órgãos reguladores japoneses acompanham de perto o impacto da IA nos mercados de notícias. Mesmo que não haja medidas formais de fiscalização imediatas, o próprio escrutínio poderá incentivar as empresas a alterar suas práticas para evitar possíveis riscos jurídicos.

Implicações mais amplas para a economia digital

A investigação da JFTC faz parte de uma reavaliação global mais ampla da relação entre plataformas digitais e criadores de conteúdo. O avanço da IA intensificou preocupações com o poder das plataformas que vêm se acumulando há anos, à medida que empresas como Google, Meta e Amazon passaram a dominar vários aspectos da economia digital.

Formuladores de políticas no mundo todo tentam determinar como aplicar marcos legais existentes a tecnologias de IA em rápida evolução. As leis de concorrência, direitos autorais e proteção ao consumidor foram desenvolvidas antes da geração atual de sistemas de IA, o que levanta dúvidas sobre sua capacidade de responder aos novos desafios ou sobre a necessidade de atualizá-las.

A investigação também destaca a tensão entre inovação e proteção de setores já existentes. Defensores da IA argumentam que regulações excessivamente restritivas podem sufocar o progresso tecnológico e prejudicar aplicações benéficas. Já criadores e editores afirmam que, sem proteções adequadas, sua viabilidade econômica fica ameaçada, o que pode reduzir a qualidade e a diversidade do conteúdo disponível no ecossistema digital.

A maneira como o Japão resolver essas tensões poderá influenciar as abordagens de outros países. Como grande economia com capacidades tecnológicas significativas, as escolhas regulatórias do Japão costumam ter peso internacional. A abordagem equilibrada da JFTC, baseada no uso da legislação antitruste existente em vez da criação de regras inteiramente novas e específicas para IA, poderá servir de modelo para outras jurisdições que enfrentam desafios semelhantes.

O caminho à frente para a IA e o jornalismo

Encontrar soluções sustentáveis para as tensões entre desenvolvedores de IA e editores de notícias provavelmente exigirá várias abordagens nos âmbitos jurídico, tecnológico e comercial. Medidas regulatórias como a investigação da JFTC podem ajudar a estabelecer regras justas, mas, por si só, não conseguem criar um ecossistema sustentável para o jornalismo na era da IA.

Soluções tecnológicas também podem ter um papel. Alguns desenvolvedores estudam maneiras de fazer com que os sistemas de IA atribuam melhor as fontes e direcionem tráfego para o conteúdo original, alinhando potencialmente os incentivos da IA aos interesses dos editores. Padrões técnicos de procedência e atribuição de conteúdo poderiam ajudar a garantir que os criadores recebam o devido crédito e remuneração quando seu trabalho for usado por sistemas de IA.

A inovação nos modelos de negócios também será fundamental. As organizações jornalísticas estão explorando novas formas de receita além da publicidade e das assinaturas tradicionais, como programas de associação, eventos, consultoria e ofertas diversificadas de mídia. As empresas de IA também desenvolvem novos modelos de negócios que poderiam dividir a receita com os criadores de conteúdo.

Em última análise, uma relação sustentável entre IA e jornalismo dependerá do reconhecimento de que ambos são interdependentes. Os sistemas de IA precisam de dados de treinamento de alta qualidade para funcionar bem, e o jornalismo precisa de modelos econômicos sustentáveis para continuar produzindo conteúdo que informa o debate público. Encontrar maneiras de alinhar esses interesses poderá determinar se a IA apoiará ou prejudicará o futuro do jornalismo profissional.

Em resumo

• A Comissão de Comércio Justo do Japão iniciou uma investigação sobre o uso de artigos jornalísticos por mecanismos de busca com IA. Google, Microsoft, Perplexity AI, LY Corp e, possivelmente, OpenAI estão entre os alvos.
• A comissão acredita que o uso de artigos jornalísticos por sistemas de IA sem autorização pode configurar abuso de posição dominante segundo a Lei Antimonopólio do Japão.
• Mecanismos de busca com IA geram respostas resumidas a partir de dados da internet, o que pode reduzir o tráfego para sites de notícias e ameaçar os modelos de receita dos editores.
• A investigação sucede um relatório da JFTC de 2023 sobre a mídia jornalística, que alertou para práticas de plataformas prejudiciais aos editores.
• A lei japonesa de direitos autorais de 2019 permite o treinamento de IA com materiais protegidos, mas a legislação antitruste ainda pode impor obrigações às plataformas dominantes.
• Há escrutínio semelhante em várias partes do mundo: autoridades europeias investigam o Google, e órgãos reguladores americanos analisam práticas de IA com base nos marcos legais existentes.
• Vários processos foram movidos contra empresas de IA por editores de notícias que alegam violação de direitos autorais.
• Algumas empresas de IA começaram a firmar acordos de licenciamento com editores de notícias, mas ampliar esses arranjos traz desafios.
• A investigação está na fase de apuração, e os possíveis desfechos incluem orientações administrativas e medidas de fiscalização.
• O resultado poderá influenciar a abordagem global à regulamentação da relação entre IA e criadores de conteúdo.