UE endurece regras para propostas chinesas em portos e ferrovias

Uma nova guinada defensiva na infraestrutura europeia

Os governos europeus estão reescrevendo as regras sobre quem pode construir, possuir e operar infraestruturas críticas. Portos, ferrovias, redes elétricas, redes de telecomunicações, centros de dados e os softwares que os operam agora são tratados como ativos estratégicos. Uma decisão recente de um tribunal da UE reforçou que fornecedores de países sem acordo de livre-comércio com a UE não têm os mesmos direitos de acesso que os concorrentes europeus. A Suécia tomou a dianteira com um plano para dar às autoridades locais e regionais poder para bloquear propostas de fornecedores ligados a Estados hostis quando a segurança nacional estiver em jogo. A proposta deve entrar em vigor em 2027, e autoridades dizem que a China é uma das principais preocupações.

Outros países também estão mudando de rumo. A Polônia debate um projeto de lei que aumentaria o controle sobre quem pode possuir e operar instalações em seus portos. A Áustria provocou um debate mais amplo após a entrada em serviço de trens construídos na China, com parlamentares e órgãos reguladores defendendo regras mais rigorosas para compras públicas e segurança digital. No âmbito da UE, novas ferramentas e pacotes estão sendo implementados para ampliar o escrutínio, gerir riscos e alinhar práticas entre os Estados-membros. As mudanças refletem uma guinada em direção à segurança econômica, motivada pelas lições da guerra da Rússia na Ucrânia e pela percepção de que cadeias de suprimentos e infraestruturas podem ser usadas como instrumentos de pressão.

O movimento não é uma proibição geral às empresas chinesas nem uma corrida para cortar relações comerciais. A abordagem da UE é reduzir riscos. Ela combina acesso mais seletivo ao mercado com controles de segurança nacional mais rigorosos e reciprocidade nas licitações públicas. Essa postura já está influenciando decisões de compras para portos, ferrovias e outras redes estratégicas, nas quais o controle e o acesso a dados importam tanto quanto o preço e a rapidez.

Por que portos e ferrovias se tornaram uma questão de segurança

Portos e ferrovias transportam mais do que cargas. Eles movimentam dados que revelam fluxos comerciais, configurações de cadeias de suprimentos e a atividade de serviços militares e de emergência. Os terminais modernos operam com tecnologia operacional interconectada, sensores e softwares que podem ser acessados remotamente. Relações de propriedade e com fornecedores podem dar a entidades estrangeiras visibilidade sobre movimentações e sistemas que os governos prefeririam manter protegidos. Quando os fornecedores são estatais ou ligados a um rival estratégico, esses riscos são considerados maiores.

De guindastes e dados a energia e logística

Guindastes automatizados, plataformas de programação e gêmeos digitais agora são comuns nos portos. A manutenção remota e as atualizações de software são rotineiras. Se um fornecedor puder acessar esse conjunto de sistemas, poderá descobrir quem transporta o quê e quando, como funcionam os planos de contingência ou até como interromper as operações. As ferrovias enfrentam questões semelhantes. Trens, sinalização, bilhetagem e plataformas de manutenção estão cada vez mais conectados. Muitas vezes, o fornecedor que presta serviços ao sistema detém as chaves de acesso.

Empresas estatais e influência

O controle é mais importante quando um fornecedor é estatal ou precisa seguir as diretrizes estratégicas de seu governo de origem. Autoridades europeias temem que contratos de infraestrutura possam se converter em influência política, sobretudo quando associados a financiamentos. A preocupação não se limita à espionagem. Inclui o acesso a dados que poderia facilitar pressões econômicas direcionadas, gargalos nas cadeias de suprimentos que criem poder de influência durante uma crise ou dependências de longo prazo que limitem as opções de política pública. Esses são os riscos que as capitais da UE agora ponderam nas decisões sobre licitações.

Suécia toma a dianteira com amplos poderes de exclusão

A Suécia pretende dar às autoridades locais uma base explícita para considerar a nacionalidade e a estrutura de propriedade dos concorrentes em projetos críticos. Se um fornecedor tiver vínculos com um Estado hostil, as autoridades poderão excluí-lo quando houver preocupações razoáveis de segurança. O governo apresenta a medida como uma forma prática de proteger portos, ferrovias, sistemas de TI, redes de energia e outros serviços essenciais sem fechar o mercado a parceiros considerados confiáveis.

Autoridades afirmam que a iniciativa legislativa foi acelerada por uma decisão judicial que esclareceu os direitos de fornecedores de países terceiros em licitações públicas. Promotores e investigadores nacionais também defenderam ferramentas mais robustas para impedir a participação de fornecedores de alto risco em contratos sensíveis. As regras suecas devem entrar em vigor em 2027, dando às agências tempo para atualizar processos de compras, avaliações de segurança e métodos de verificação de fornecedores. As empresas ainda poderão contestar as decisões, mas os critérios de segurança serão mais claros e terão maior peso em compras que afetem a resiliência nacional.

Polônia debate controle mais rigoroso dos portos

Líderes poloneses manifestaram preocupação sobre quem possui e opera instalações nos portos do país, vitais para as exportações de grãos, as importações de energia e a logística de defesa. Um projeto de lei busca ampliar o controle sobre a propriedade e as concessões operacionais em terminais estratégicos. O modelo atual se baseia em autoridades portuárias estatais que arrendam terrenos a operadores privados de terminais. Formuladores de políticas argumentam que talvez seja necessário revisar esse modelo para garantir que o Estado mantenha influência em áreas essenciais para a economia e a segurança.

A aprovação não é certa. A política de coalizão na Polônia e a sensibilidade em torno do investimento estrangeiro podem atrasar o processo. O debate vai além de qualquer concorrente específico. A Polônia é um centro importante para o transporte ferroviário entre China e Europa em passagens de fronteira como Malaszewicze, mas o investimento chinês no transporte polonês continua modesto. Varsóvia há muito equilibra o interesse comercial com a cautela, influenciada por seus estreitos laços com os Estados Unidos e por preocupações de que alguns projetos de infraestrutura sirvam principalmente como extensões das rotas de exportação chinesas. O porto de Gdansk está se tornando uma importante porta de entrada para o comércio entre a Ásia e a Europa, e parlamentares querem garantir que esse crescimento não reduza o controle sobre ativos críticos.

Os trens da Áustria e o debate sobre compras públicas

A entrada em serviço de trens de passageiros construídos na China na Áustria provocou um debate sobre o equilíbrio entre custo, inovação e segurança. O episódio destacou dois temas recorrentes na Europa. Primeiro, o acesso ao código-fonte, aos diagnósticos remotos e aos dados pode gerar preocupações de segurança em sistemas de transporte. Segundo, empresas europeias argumentam que o apoio estatal estrangeiro distorce a concorrência e que falta reciprocidade quando concorrentes europeus enfrentam barreiras na China.

Formuladores de políticas e associações do setor agora defendem regras mais rigorosas de segurança digital, maior transparência dos fornecedores e critérios mais claros para excluir fornecedores quando houver riscos à segurança nacional. O objetivo não é fechar as portas à concorrência. É garantir que a concorrência não ocorra às custas da resiliência, da proteção de dados e do acesso justo de empresas europeias a mercados no exterior.

Ferramentas da UE ficam mais rigorosas

Uma decisão recente de um tribunal da UE moldou o ambiente jurídico das compras públicas. Ela confirmou que empresas de países sem acordo de livre-comércio com a UE não podem reivindicar o mesmo tratamento concedido a concorrentes da UE ou de países que tenham acordo com o bloco. As autoridades contratantes mantêm ampla margem de decisão para excluir esses fornecedores quando houver justificativa, especialmente em setores sensíveis. Isso encorajou as capitais a incorporar avaliações de segurança nacional diretamente à elaboração de licitações e à seleção de fornecedores.

Bruxelas já dispõe de vários instrumentos. O Instrumento de Contratação Pública Internacional permite à Comissão restringir o acesso às licitações públicas da UE para empresas de países que mantêm seus mercados fechados a concorrentes europeus. O Regulamento sobre Subvenções Estrangeiras permite à Comissão investigar e, se necessário, corrigir distorções em licitações públicas causadas por subsídios concedidos por governos de fora da UE. O mecanismo de análise de investimentos da UE coordena avaliações nacionais de investimento estrangeiro direto em ativos críticos. Muitos Estados-membros fortaleceram suas próprias regras de análise e ampliaram os setores abrangidos.

A UE também está voltando sua atenção especificamente para infraestruturas importantes para a defesa e a resposta a crises. O pacote de mobilidade militar prevê verificações mais rigorosas sobre a propriedade e o controle de estradas, ferrovias, pontes, túneis, portos e aeroportos necessários para o transporte de tropas e equipamentos. Espera-se que uma futura estratégia portuária da UE trate da propriedade, do acesso remoto a sistemas operacionais e de padrões mínimos de segurança nos terminais. Essas mudanças estão alinhadas à estratégia de segurança econômica da Europa, concebida para combater um conjunto restrito de riscos críticos sem fechar o comércio.

A presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, resumiu essa abordagem em um discurso de 2023 que definiu o equilíbrio entre abertura e cautela.

Precisamos reduzir os riscos, não romper relações.

A mensagem é que a Europa continuará a negociar com a China e a receber investimentos em muitas áreas. A diferença é que infraestruturas críticas, tecnologias sensíveis e cadeias de suprimentos estratégicas agora serão avaliadas sob a ótica da segurança, com controles mais rigorosos sobre quem pode participar.

O contexto da Nova Rota da Seda e a resposta estratégica da Europa

A Iniciativa Cinturão e Rota da China transformou os investimentos em infraestrutura em toda a Eurásia desde 2013. Seu objetivo é conectar fábricas, portos e mercados por meio de ferrovias, rodovias, oleodutos e rotas marítimas. Na Europa, dois projetos se destacam no debate. A participação majoritária da China Ocean Shipping Company no porto grego de Pireu o transformou em um dos terminais mais movimentados do Mediterrâneo. A ferrovia entre Budapeste e Belgrado, financiada pela China, pretende criar uma rota mais rápida entre a Europa Central e Pireu. Ambos são frequentemente citados por formuladores de políticas europeus como exemplos de como conexões de infraestrutura podem ampliar ao mesmo tempo o alcance comercial e a influência política.

O transporte ferroviário tornou-se a opção intermediária de crescimento mais rápido entre o marítimo e o aéreo no comércio entre China e Europa. Mesmo com essa expansão, as ferrovias ainda respondem por uma pequena parcela do volume total. O transporte marítimo continua predominante para cargas a granel de baixo valor, enquanto o aéreo atende às cargas de maior valor. Estudos apontam os pesados subsídios chineses por trás da expansão das rotas ferroviárias, os persistentes desequilíbrios comerciais e os gargalos nas passagens de fronteira dentro das redes mais antigas da Europa. Essa combinação mantém o transporte ferroviário relevante, mas de nicho, no panorama geral do comércio entre China e Europa.

A geopolítica transformou as rotas. O corredor central, que passa pelo Cazaquistão, atravessa o mar Cáspio e o Cáucaso e chega à UE pela Turquia, ganhou destaque. Essa rota agora recebe novos investimentos e atenção, à medida que empresas de transporte buscam alternativas e governos tentam diversificar suas opções, reduzindo a dependência de rotas que passam pela Rússia. O papel do Cazaquistão como centro de trânsito se ampliou, com planos para acrescentar passagens de fronteira, capacidade ferroviária e um terminal de contêineres em Aktau para facilitar o fluxo de cargas.

A resposta da UE é oferecer alternativas confiáveis e padrões mais elevados. O Global Gateway, plano de infraestrutura da UE, pretende combinar recursos públicos e capital privado em projetos confiáveis, com salvaguardas ambientais e sociais. O Corredor do Lobito, que liga Angola, a República Democrática do Congo e a Zâmbia ao Atlântico, é um exemplo de como a UE e seus parceiros tentam apoiar investimentos ferroviários e portuários que desenvolvam cadeias de valor locais, em vez de apenas extrair matérias-primas. A ideia é competir com base na qualidade, na transparência e em benefícios de longo prazo, sem criar dívidas insustentáveis nem prender os países a um único fornecedor.

As contrapartidas econômicas para a Europa e o setor

Um escrutínio mais rigoroso traz contrapartidas. Excluir determinados fornecedores de projetos críticos pode elevar os custos no curto prazo ou reduzir as opções nas licitações. A transição para deixar de usar fornecedores já estabelecidos leva tempo e custa dinheiro, especialmente quando peças de reposição, suporte de software e treinamento estão vinculados a contratos existentes. Formuladores de políticas argumentam que o custo de uma interrupção ou da perda de controle é maior e que uma transição gradual para fornecedores confiáveis trará benefícios em termos de resiliência e rapidez de recuperação durante crises.

O que agentes de compras e investidores devem esperar

Espere mais cláusulas de segurança nacional em licitações para portos, ferrovias, telecomunicações e energia. O acesso a dados, a manutenção remota e a transparência das cadeias de suprimentos serão alvo de maior escrutínio. As autoridades analisarão os beneficiários finais, o controle exercido pelos conselhos de administração e os vínculos com programas estatais estrangeiros. Haverá maior uso de critérios de exclusão ligados à segurança econômica e um esforço para estruturar contratos de modo que os sistemas centrais permaneçam sob jurisdição e governança da UE.

Como as empresas podem se preparar

As empresas podem criar programas de conformidade que monitorem a estrutura de propriedade e a exposição a subsídios em suas cadeias de suprimentos. Podem segmentar dados sensíveis, garantir que os controles de acesso não dependam de suporte estrangeiro e planejar alternativas caso um fornecedor sofra restrições. Os concorrentes devem estar preparados para demonstrar reciprocidade. As autoridades perguntarão se empresas europeias conseguem conquistar contratos comparáveis no mercado de origem do concorrente. Preparar essa justificativa com antecedência pode agilizar as análises e reduzir a incerteza.

O que acompanhar daqui para frente

Os poderes de exclusão da Suécia serão finalizados e implementados gradualmente em 2027. A legislação portuária da Polônia testará até que ponto um Estado-membro pode afirmar seu controle sobre ativos estratégicos sem deixar de receber investimentos. A estratégia portuária da Comissão estabelecerá parâmetros para a supervisão da propriedade, a proteção de dados e o acesso remoto nos terminais. Espera-se maior uso do Instrumento de Contratação Pública Internacional e do Regulamento sobre Subvenções Estrangeiras em licitações para ferrovias, portos e energia.

Os corredores ferroviários continuarão se diversificando. O corredor central que atravessa a Ásia Central e o Cáucaso está recebendo capacidade adicional. As rotas marítimas continuarão sendo a principal via do comércio, mas políticas públicas apoiarão conexões ferroviárias e rodoviárias que contornem pontos de estrangulamento únicos. Em meio a todas essas mudanças, a UE tentará manter o equilíbrio. O comércio com a China continuará, enquanto as salvaguardas para infraestruturas críticas serão reforçadas e a fiscalização se tornará mais frequente.

Principais pontos

• A Suécia planeja obter novos poderes a partir de 2027 para excluir fornecedores ligados a Estados hostis de licitações para infraestruturas sensíveis.
• Uma decisão de um tribunal da UE reforçou que fornecedores de países sem acordo de livre-comércio com a UE não têm os mesmos direitos em compras públicas que concorrentes europeus.
• A Polônia debate um controle mais rigoroso sobre a propriedade e a operação dos portos, embora a oposição política possa atrasar o projeto de lei.
• O uso de trens construídos na China pela Áustria impulsionou pedidos por regras mais rigorosas para compras públicas e segurança digital em aquisições ferroviárias apoiadas pelo Estado.
• As ferramentas da UE incluem o Instrumento de Contratação Pública Internacional, o Regulamento sobre Subvenções Estrangeiras e a análise coordenada de investimentos.
• O pacote de mobilidade militar e uma futura estratégia portuária da UE se concentram na propriedade, no controle e no acesso a dados em infraestruturas estratégicas.
• A participação chinesa em Pireu e na ferrovia entre Budapeste e Belgrado influencia os debates da UE sobre segurança e poder de influência.
• O transporte ferroviário entre China e Europa está crescendo, mas ainda representa uma pequena parcela do volume, e os subsídios e gargalos limitam sua expansão.
• O corredor central, via Cazaquistão e Cáucaso, está ganhando importância à medida que empresas de transporte diversificam suas rotas.
• O Global Gateway é a resposta da UE para oferecer alternativas confiáveis em infraestrutura, com padrões mais elevados e criação de valor local.