Manila busca concluir um Código de Conduta para o Mar do Sul da China até 2026 em meio à escalada das tensões

Por que o prazo de 2026 importa agora

As Filipinas estão se preparando para uma ofensiva diplomática coordenada para concluir um Código de Conduta para o Mar do Sul da China até 2026, ano em que Manila presidirá a Associação das Nações do Sudeste Asiático (Asean). A secretária de Relações Exteriores, Ma. Theresa Lazaro, sinalizou que as Filipinas proporão rodadas de negociação mais frequentes e prazos mais apertados para transformar anos de discussões em um acordo viável. O objetivo é direto: estabelecer regras que reduzam o risco de colisões, confrontos e erros de cálculo em águas onde as reivindicações chinesas se sobrepõem às zonas marítimas de vários países do Sudeste Asiático.

A ideia de um código não é nova. A Asean e a China adotaram uma Declaração sobre a Conduta das Partes, sem caráter vinculante, em 2002 e, anos depois, iniciaram negociações formais para um código. Em 2023, os dois lados concordaram com diretrizes para acelerar as conversas e, no início de 2025, autoridades informaram que o texto preliminar havia passado por uma terceira leitura. Ainda assim, as questões mais delicadas seguem sem solução, e a tensão no mar aumentou. As Filipinas acreditam que sua presidência oferece uma rara oportunidade de fechar um acordo prático, aplicável e baseado no direito internacional.

O código não definiria a quem pertencem ilhas e rochedos nem onde deveriam ser traçadas as fronteiras marítimas. Essas questões exigem processos jurídicos ou bilaterais separados. A proposta do código é evitar encontros perigosos, aliviar as tensões cotidianas e criar hábitos de cooperação. Esse objetivo se tornou mais urgente à medida que os confrontos ficaram mais frequentes nas proximidades do banco de areia de Second Thomas, do banco de areia de Scarborough e de outros pontos críticos.

O que o código de conduta faria

Um código confiável estabeleceria regras claras para a atuação de guardas costeiras, marinhas e milícias marítimas quando operam próximas umas das outras. Definiria distâncias e manobras seguras, estabeleceria protocolos de chamada e comunicação e coibiria ações arriscadas, como abalroar, bloquear ou usar canhões de água e lasers. Poderia incluir linhas diretas entre comandantes operacionais, procedimentos conjuntos de busca e salvamento e notificações prévias sobre grandes patrulhas ou exercícios. Também poderia estabelecer limites para operações de fiscalização pesqueira e definir caminhos para pesquisas científicas conjuntas e proteção ambiental. Em suma, criaria um ambiente operacional mais seguro sem tocar nas questões de soberania.

Dois temas estão no centro do debate. As Filipinas e vários países da Asean querem um código juridicamente vinculante, com mecanismos para monitorar a conduta e lidar com violações. A China resiste a um instrumento vinculante e pressiona para excluir forças militares de fora da região de exercícios conjuntos com países do Sudeste Asiático. Pequim também prefere limitar projetos de petróleo e gás a acordos entre parceiros regionais, o que complicaria os arranjos existentes com empresas de fora da região. Essas diferenças estão no cerne das disputas por influência e dissuasão em uma via marítima por onde passa uma parcela significativa do comércio global.

Não é um tratado de paz

Um código é uma ferramenta para reduzir riscos. Ele não traçará fronteiras marítimas nem resolverá reivindicações sobrepostas. A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM) continua sendo a referência jurídica para as zonas econômicas exclusivas (ZEE) e os direitos no mar. A decisão arbitral de 2016 no caso apresentado pelas Filipinas rejeitou as reivindicações de direitos históricos que abrangem a maior parte do Mar do Sul da China, mas a China não reconhece essa decisão. Um código prático ainda pode melhorar a segurança e a previsibilidade, mesmo com a continuidade das disputas jurídicas.

Impasses que ainda bloqueiam um acordo

A situação jurídica é a principal linha divisória. Os países da Asean com reivindicações, sobretudo as Filipinas e o Vietnã, buscam uma redação vinculante, com mecanismos efetivos. Isso significa supervisão, prestação de contas e medidas acordadas para quando as regras forem violadas. A China prefere compromissos flexíveis e desconfia de qualquer mecanismo de fiscalização que limite suas opções operacionais no mar. A redação sobre cumprimento das regras e resolução de disputas determinará se o código se tornará uma referência confiável ou uma promessa sem efeito.

A abrangência geográfica também não foi definida. O código deve cobrir todo o Mar do Sul da China, onde as reivindicações se sobrepõem, ou apenas algumas áreas? Os países com reivindicações querem um mapa abrangente da área de aplicação, já que os incidentes se concentram em várias zonas. A China prefere uma abrangência mais restrita. Essa definição é importante porque determina onde as regras se aplicam e onde não se aplicam.

O papel das potências de fora da região é outra questão difícil. A China quer que os países da Asean evitem exercícios militares conjuntos com parceiros como Estados Unidos, Japão, Austrália e outros. Vários países do Sudeste Asiático afirmam que a cooperação com parceiros de segurança pode ajudar a estabilizar a situação e ampliar capacidades. A liberdade de navegação e de sobrevoo, garantida pela CNUDM, é um princípio que muitos na região querem ver refletido em qualquer documento final.

Greg Poling, diretor da Iniciativa de Transparência Marítima da Ásia no Centro de Estudos Estratégicos e Internacionais, resumiu com precisão as tensões internas da Asean.

A Asean continua bastante dividida, e os países que não têm reivindicações não querem correr o risco de desagradar à China. Com isso, os países que têm reivindicações, em particular as Filipinas e o Vietnã, muitas vezes ficam sozinhos para sustentar sua posição nas negociações com a China.

A história ajuda a explicar parte dessa cautela. Em 2012, o bloco não conseguiu chegar a um comunicado conjunto durante a presidência cambojana, após uma disputa sobre referências ao Mar do Sul da China. A Asean também evitou mencionar coletivamente a decisão arbitral de 2016. Interesses divergentes e a exposição à pressão chinesa dificultam uma posição unificada, o que, por sua vez, atrasa as negociações.

A escalada das tensões no mar aumenta a urgência

Os acontecimentos no mar tornaram mais urgente a criação de um código de segurança. Em 2024 e no início de 2025, unidades da guarda costeira, da marinha e da milícia marítima chinesas aumentaram em número no Mar das Filipinas Ocidental, nome usado pelas Filipinas para as águas dentro de sua ZEE. Os confrontos nas proximidades do banco de areia de Second Thomas incluíram manobras de bloqueio, abalroamentos e o uso de canhões de água contra missões filipinas de reabastecimento dos militares estacionados no BRP Sierra Madre, encalhado no local. Durante um dos confrontos, militares chineses também abordaram uma embarcação filipina e danificaram equipamentos. A China anunciou novas coordenadas para as linhas de base em torno do banco de areia de Scarborough e adotou regras que poderiam permitir a detenção de tripulações estrangeiras. O banco de areia conhecido como Second Thomas fica a menos de 370 quilômetros de Palawan, nas Filipinas, e a cerca de 1.111 quilômetros da ilha chinesa de Hainan, uma distância que evidencia a assimetria geográfica.

Manila respondeu com um conceito abrangente de defesa arquipelágica, acelerou a modernização militar e aprofundou a cooperação com parceiros. Os Estados Unidos enviaram o sistema de mísseis Typhon às Filipinas, e os exercícios com a Austrália e o Japão foram ampliados. Enquanto isso, o Vietnã intensificou as obras em suas estruturas nas ilhas Spratly, acrescentando complexidade ao cenário de segurança. A China realizou exercícios militares e bloqueios em resposta às missões filipinas de reabastecimento e intensificou as patrulhas em torno do banco de areia de Scarborough.

O vice-secretário de Estado dos Estados Unidos, Kurt Campbell, pediu a redução das tensões e mencionou incidentes envolvendo embarcações filipinas.

Esperamos que a China cesse as atividades provocativas.

O principal representante da Asean também fez um alerta. O secretário-geral da Asean, Kao Kim Hourn, ressaltou a necessidade de moderação em meio à escalada dos confrontos.

Não podemos negar que a situação continua se agravando.

Em abril de 2025, a Marinha filipina monitorou o porta-aviões chinês Shandong nas proximidades das águas filipinas e acompanhou um navio chinês de vigilância eletrônica ao largo de Luzon, enquanto Manila se preparava para grandes exercícios com parceiros. Pequim criticou os exercícios, dizendo que prejudicam a estabilidade regional. Líderes filipinos afirmam que buscam o diálogo e uma solução baseada em regras, mas que defenderão seus direitos no mar.

Como as Filipinas pretendem fazer as negociações avançarem

O plano de Manila como próxima presidência da Asean é transformar a intenção política em trabalho técnico contínuo. Isso significa realizar sessões de negociação mais frequentes, dar mais poderes aos grupos de trabalho e estabelecer calendários rigorosos para avançar na redação sobre abrangência, situação jurídica e gestão de incidentes. As diretrizes de 2023 para acelerar as negociações criaram uma estrutura para revisões mais rápidas. Diplomatas filipinos querem colocá-la em prática com tarefas e prazos claros, preservando ao mesmo tempo o princípio do consenso dentro da Asean.

Autoridades em Manila também avaliam medidas paralelas para alinhar as posições dos países com reivindicações. Uma coordenação mais estreita entre Filipinas, Vietnã, Malásia e Brunei poderia reduzir o espaço para táticas de dividir para governar. Manila argumenta que qualquer código deve ser compatível com a CNUDM e incluir medidas práticas, como linhas diretas e procedimentos operacionais padronizados para navios e aeronaves que operem muito próximos uns dos outros.

Jonathan Malaya, porta-voz do Conselho de Segurança Nacional das Filipinas, resumiu tanto a frustração quanto a intenção de seguir em frente.

As negociações avançam em ritmo glacial, mas ainda temos esperança de que o código possa ser concluído durante a presidência filipina, em 2026.

Mesmo com uma forte ofensiva diplomática, é improvável que Manila reduza seus preparativos de defesa. O governo afirmou que as parcerias externas continuarão a dissuadir a coerção enquanto a diplomacia busca um código viável.

O cálculo da China e o debate sobre as potências externas

Pequim busca uma redação que limite a presença e as atividades de forças militares de fora da região no Mar do Sul da China e defende que os projetos de energia sejam exclusivos da região. Vários países da Asean contestam essa posição, argumentando que a presença legítima de forças navais em águas internacionais não pode ser restringida e que a capacitação com parceiros melhora a segurança no mar. Qualquer tentativa de limitar a liberdade de navegação ou de sobrevoo contrariaria a CNUDM e enfrentaria resistência tanto de atores regionais quanto externos.

O ministro das Relações Exteriores da China apresentou a questão como um assunto regional. Wang Yi disse a jornalistas que a Ásia não deve se tornar palco de disputas entre grandes potências.

A Ásia não é uma arena para a rivalidade entre grandes potências.

Autoridades chinesas afirmam que as negociações do código estão avançando e citam marcos processuais, como as várias leituras do texto preliminar. Analistas alertam que essas etapas não resolvem as principais divergências sobre fiscalização, abrangência, situação jurídica e papel dos parceiros externos. Com uma extensa guarda costeira, uma grande milícia marítima e postos avançados fortificados em áreas aterradas, a China pode agir com confiança diante do atual cenário. Um código sem regras vinculantes pouco mudaria na prática.

O que um código confiável poderia incluir

Medidas concretas podem transformar um compromisso genérico em uma conduta cotidiana mais segura. Um conjunto realista de medidas poderia incluir: distâncias mínimas entre embarcações e aeronaves, procedimentos comuns de chamada por rádio e regras que proíbam manobras perigosas, como abalroar ou empurrar embarcações. Poderia proibir o uso de canhões de água de alta pressão e lasers ofuscantes, formalizar protocolos de escolta para missões civis de reabastecimento e exigir notificação prévia de exercícios de grande escala ou operações de fiscalização perto de áreas disputadas. Também deveria ampliar as linhas diretas entre comandantes operacionais e garantir comunicação imediata após qualquer incidente.

O cumprimento das regras é o elemento decisivo. Um comitê conjunto, com integrantes da Asean e da China, poderia registrar incidentes, verificar os fatos e publicar boletins periódicos de segurança. Relatórios públicos regulares promoveriam transparência e pressionariam por uma conduta melhor. Quando ocorressem violações, o comitê poderia recomendar medidas corretivas, incluindo pedidos de desculpas, indenização por equipamentos danificados ou ações reparadoras, como treinamentos conjuntos sobre práticas mais seguras. São ferramentas práticas que reduzem os riscos sem sugerir qualquer mudança nas reivindicações.

Os negociadores também poderiam considerar uma abordagem modular. Começar por um capítulo sobre prevenção de incidentes e comunicações, em que há maior consenso. Acrescentar capítulos sobre cooperação pesqueira, busca e salvamento e ciência à medida que a confiança crescer. Alguns especialistas da Asean propuseram um instrumento paralelo mais amplo sobre atividades marítimas nas águas do Sudeste Asiático, aberto a todos os países atuantes na região. Um acordo inicial da Asean desse tipo, aberto posteriormente à adesão de outros países, poderia complementar um código para o Mar do Sul da China e reforçar uma conduta previsível em toda a região.

O que observar até 2026

O processo e a conduta serão igualmente reveladores. No processo, vale observar se as reuniões do grupo de altos funcionários da Asean e da China, responsável pela implementação da declaração de 2002, se mantêm regulares, e se os grupos de trabalho conseguem reduzir as divergências sobre abrangência, situação jurídica e cumprimento das regras. A presidência da Asean pela Malásia, em 2025, será um marco importante. A presidência filipina no ano seguinte será o momento em que a Asean e a China definiram como meta concluir o acordo. A divulgação de uma versão consolidada do texto sobre fiscalização ou linhas diretas seria um sinal de avanço.

Quanto à conduta, é preciso observar a frequência e o tom dos encontros nas proximidades dos bancos de areia de Second Thomas, Scarborough e Sabina. Menos abalroamentos e uso de canhões de água, além de comunicações mais previsíveis no mar, indicariam o surgimento de normas mesmo antes da assinatura de um código. As decisões dos países do Sudeste Asiático sobre exploração de energia e as reações que provocarem também testarão se é possível chegar a regras compatíveis com a CNUDM. Se os incidentes se intensificarem, o espaço político para concessões diminuirá.

Em resumo

• As Filipinas pretendem pressionar pela conclusão de um Código de Conduta para o Mar do Sul da China até 2026, durante sua presidência da Asean.
• As negociações se arrastam desde a declaração de 2002; em 2023, foram adotadas diretrizes para acelerar o processo.
• As principais divergências envolvem a situação jurídica, a abrangência geográfica, os mecanismos de fiscalização e o papel de parceiros externos.
• A China resiste a um código vinculante e busca limitar exercícios conjuntos com países de fora do Sudeste Asiático e acordos de energia com empresas externas.
• O aumento dos incidentes, incluindo o uso de canhões de água e abalroamentos contra missões filipinas, reforça a necessidade de regras para reduzir riscos.
• Autoridades da Asean pedem moderação enquanto as Filipinas fortalecem seus laços de defesa com Estados Unidos, Japão e Austrália.
• Um código confiável estabeleceria regras para prevenir incidentes, linhas diretas e mecanismos de cumprimento compatíveis com a CNUDM.
• Reuniões frequentes em 2025 e 2026, além de uma conduta mais estável no mar, indicarão se a meta está ao alcance.