Regras em disputa no mar: por que um Código de Conduta para o Mar do Sul da China continua fora de alcance

Um teste de regras e determinação no Mar do Sul da China

Os confrontos perto do recife de Scarborough, do banco Second Thomas e de outras formações disputadas transformaram o Mar do Sul da China em um teste constante de duas ideias muito diferentes de ordem marítima. A China classifica voos e patrulhas militares estrangeiros dentro da linha de nove traços como violações de sua soberania. As Filipinas, o Vietnã, a Malásia, Brunei e parceiros como Estados Unidos, Austrália, Canadá e Japão afirmam que essas operações se enquadram nos direitos de navegação e sobrevoo previstos na Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM). O resultado são encontros frequentes e próximos entre guardas costeiras, marinhas e milícias marítimas, que elevam o risco de colisões, feridos ou algo pior.

Nos últimos meses, houve uma sequência de episódios tensos. Missões de reabastecimento das Filipinas ao BRP Sierra Madre, encalhado no banco Second Thomas, enfrentaram abalroamentos, manobras para bloquear a passagem e jatos de canhões de água. Manila informou que, durante um confronto em junho de 2024, agentes chineses usaram ferramentas com lâminas e tomaram equipamentos à força. No recife de Scarborough, patrulhas filipinas se depararam com potentes jatos de água e vigilância constante a curta distância. A China também aumentou o número de embarcações nas proximidades do banco Sabina e anunciou novas regras marítimas que permitem à sua guarda costeira deter tripulações estrangeiras por períodos prolongados. O Vietnã acelerou as obras nas formações que ocupa, incluindo a construção de uma nova pista de pouso, para consolidar sua própria posição. Cada movimento provoca uma resposta, e cada resposta é interpretada pelo outro lado como prova de intenção hostil.

Nesse contexto, o Código de Conduta (COC) entre a China e os países do Sudeste Asiático, discutido há muito tempo, é apresentado como uma salvaguarda. Os negociadores esperam que um COC transforme incidentes por pouco evitados em encontros gerenciados. Mas o problema central vai além dos procedimentos. Pequim considera vários recifes, bancos e águas território soberano, e não zonas marítimas disputadas. As Filipinas e outros países recorrem à CNUDM e a uma decisão arbitral de 2016 para argumentar que a maior parte da área em questão está dentro de suas zonas econômicas exclusivas (ZEEs) e de águas internacionais. A distância entre essas interpretações jurídicas explica por que os retrocessos se repetem e por que um texto, por si só, não pode resolver a disputa sobre as regras no mar.

O que o código pode realmente resolver

Duas décadas de negociações convergiram para uma ideia básica. Um COC trata da gestão de conflitos, não de quem é dono de cada ilha nem de onde traçar fronteiras marítimas. Ele não alteraria reivindicações de soberania. Não reescreveria a CNUDM. Se funcionar, reduzirá a probabilidade de incidentes perigosos e ajudará os países a manter o diálogo durante crises.

Instrumentos que devem fazer parte de um código viável

Um COC confiável poderia comprometer os signatários com medidas práticas para tornar os encontros mais seguros e previsíveis. Entre elas estão preservar a liberdade de navegação e de sobrevoo em conformidade com o direito internacional, agir com moderação, abster-se de ocupar ou construir em formações desabitadas, aprimorar a comunicação e os protocolos de segurança para embarcações navais e de fiscalização marítima e treinar pescadores para que sigam padrões de segurança no mar. O código poderia estabelecer linhas diretas para comunicação em crises, mecanismos conjuntos de investigação de incidentes, procedimentos compartilhados de busca e salvamento e treinamentos conjuntos de fiscalização marítima. Também poderia criar um caminho para a cooperação em pesquisa científica marinha e proteção ambiental, com regras claras sobre autorização e compartilhamento de dados. O código ainda poderia definir um processo de mediação caso as partes discordem sobre como interpretar ou implementar suas disposições. Nada disso resolveria as disputas de soberania, mas poderia impedir que um acidente desencadeasse uma espiral de tensão.

Mesmo um COC robusto exige uma elaboração cuidadosa para evitar novas disputas. O acordo deve evitar prejudicar a resolução definitiva das reivindicações ou as posições jurídicas atuais. Deve ser flexível o suficiente para permitir negociações posteriores detalhadas sobre pesca, petróleo e gás e conservação ambiental entre os países que de fato têm reivindicações sobrepostas. Em resumo, deve se concentrar em segurança e estabilidade, criando espaço para acordos técnicos separados que abordem as tensões cotidianas no mar.

Por que as negociações continuam travadas

As negociações se arrastam desde os anos 1990 porque as questões mais difíceis estão no centro das tensões no Mar do Sul da China. A primeira é a abrangência geográfica. A China prefere um escopo restrito, que na prática deixaria certas áreas sensíveis fora do alcance do código. Países que reivindicam áreas, como as Filipinas e o Vietnã, querem incluir todas as formações disputadas para que os pontos de tensão mais voláteis sejam contemplados. A segunda é o status jurídico. Alguns países da Asean querem um instrumento juridicamente vinculante, com consequências claras para violações. A China prefere um documento flexível, com peso político, e não um tratado que possa ser usado contra ela. A terceira diz respeito à aplicação e à resolução de disputas. Qualquer mecanismo forte o suficiente para fazer diferença provavelmente enfrentaria resistência de pelo menos uma das partes. A quarta é o papel das forças militares externas. A China argumenta que marinhas de fora da região devem ficar fora do escopo do código, enquanto alguns países do Sudeste Asiático consideram patrulhas, escalas em portos e exercícios com forças externas essenciais para equilibrar a relação com um vizinho mais poderoso.

Também há um déficit de confiança moldado pela experiência no mar. A Declaração sobre a Conduta das Partes, de 2002, deveria servir de ponto de partida. Desde então, continuaram a recuperação de terras, a fortificação de postos avançados, as interceptações perigosas e os bloqueios. Os países que reivindicam áreas ampliaram sua presença, e a rivalidade entre grandes potências se aproximou do mar disputado. Cada ano de negociações sem mudança de comportamento torna mais difícil acreditar que um novo texto será respeitado quando surgir uma decisão difícil no mar.

Pontos de tensão e o ciclo de ação e reação

Os pontos de atrito mais explosivos mudaram pouco. O recife de Scarborough, tomado pela China após um impasse em 2012, fica ao largo da principal ilha das Filipinas. O banco Second Thomas abriga o BRP Sierra Madre, um navio encalhado e enferrujado que Manila usa como pequeno posto militar avançado. O banco Sabina se tornou ponto de concentração de comboios filipinos de reabastecimento e de interceptações chinesas. Em 2024, o número de embarcações chinesas aumentou após confrontos, que incluíram episódios de abalroamento e uso repetido de canhões de água. Tripulações filipinas relataram feridos e danos a equipamentos. Manila respondeu intensificando as patrulhas, enviando navios maiores da guarda costeira e adotando um novo Conceito de Defesa Abrangente do Arquipélago, que prioriza presença, modernização de bases, novos sensores e cooperação com parceiros.

A cooperação em defesa com países de fora da região também cresceu. Os Estados Unidos ampliaram os exercícios com as Filipinas e enviaram ao território filipino o sistema de mísseis terrestres Typhon para treinamento. Austrália e Japão realizaram navegações e exercícios conjuntos com as forças filipinas. O Vietnã continuou a consolidar suas posições com obras nas formações que ocupa. Embora essas medidas sejam legais dentro das jurisdições nacionais e das parcerias, elas aumentaram a preocupação de Pequim de que forças militares rivais pretendem restringir suas operações perto das formações que reivindica.

As principais democracias afirmaram que não ignorariam comportamentos coercitivos. Líderes do Grupo dos Sete acusaram a China de ações que colocam em risco a segurança marítima, incluindo recuperação de terras, construção de postos avançados e uso dessas estruturas para fins militares. Eles disseram que as forças chinesas empregaram táticas coercitivas e perigosas contra outros países que reivindicam áreas e contra embarcações estrangeiras.

O G7 condenou ações ilícitas, provocativas, coercitivas e perigosas que colocam em risco a segurança marítima, incluindo a recuperação de terras e a construção de postos avançados para uso militar.

A China rejeita essas caracterizações. Após uma rodada de negociações, o ministro das Relações Exteriores, Wang Yi, descreveu o Mar do Sul da China como uma questão asiática que não deve ser transformada em plataforma para a rivalidade ou a interferência de grandes potências.

A Ásia não é palco para a rivalidade entre grandes potências.

Para Manila, a solução precisa ser tanto diplomática quanto prática. O presidente Ferdinand Marcos Jr. vinculou a presidência filipina da Associação das Nações do Sudeste Asiático em 2026 à iniciativa de alcançar um COC efetivo. Ele afirmou que as Filipinas manterão os esforços para obter um acordo vinculante e não desistirão apenas porque o processo é lento.

Desistir não é uma opção.

A unidade da Asean e a meta de 2026

Há décadas, a Asean tenta administrar a questão do Mar do Sul da China sem romper seu modelo de consenso. Seus integrantes têm interesses e relações com a China diferentes. Por isso, é difícil manter uma posição comum quando eclodem incidentes. Após a decisão arbitral de 2016 favorável à posição das Filipinas sobre seus direitos marítimos, a Asean não endossou coletivamente a decisão. Os comunicados costumam reafirmar princípios básicos como o respeito ao direito internacional, a liberdade de navegação e de sobrevoo e a necessidade de agir com moderação. Essa abordagem mantém o diálogo aberto, mas também permite que cada capital busque sua própria combinação de acomodação e resistência.

Mesmo com essa complexidade, há sinais de avanço. Nos últimos meses, os negociadores concluíram uma terceira leitura da minuta, e a atual presidência da Malásia está concentrada em dar estabilidade ao processo antes de passar o bastão a Manila em 2026. Autoridades chinesas dizem apoiar a conclusão de um COC com a Asean e apresentam o acordo como um sinal de compromisso com a estabilidade regional, e não como uma concessão sobre as reivindicações.

Após consultas com Pequim, a liderança da defesa da Malásia transmitiu à região a mensagem chinesa de apoio à conclusão das negociações.

A China apoia a elaboração do Código de Conduta e espera que ele se concretize.

Não está claro se isso levará a concessões sobre o escopo, o status jurídico e o papel das potências externas. O calendário pode estimular avanços, mas um prazo, por si só, não supera diferenças conceituais.

Como administrar os riscos no mar enquanto as disputas persistem

A ausência de um código vinculante não significa que marinhas e guardas costeiras estejam sem qualquer orientação. As forças marítimas do Pacífico usam o Código para Encontros Não Planejados no Mar (CUES), um manual voluntário de práticas de segurança e comunicação adotado em 2014. As marinhas do Sudeste Asiático também seguem as Diretrizes dos Chefes das Marinhas da Asean para Interação Marítima (GMI), de 2019, que buscam reduzir erros de cálculo e aumentar a previsibilidade durante interações de rotina. Esses instrumentos são úteis, mas não são vinculantes e não abordam confrontos com órgãos de fiscalização, missões civis de reabastecimento nem a atuação das milícias marítimas.

O que as tripulações usam no dia a dia

Linhas diretas entre capitais e comandos podem reduzir a tensão em momentos críticos, desde que sejam usadas rapidamente e por autoridades com poder de decisão. Exercícios conjuntos de busca e salvamento criam familiaridade e podem salvar vidas quando ocorrem tempestades ou colisões. Protocolos de sinalização, como frases padronizadas no rádio e regras de velocidade e distância durante interceptações, ajudam os oficiais a tomar decisões seguras mesmo quando as ordens são contundentes. Quando há incidentes, investigações imparciais e discussões posteriores podem esclarecer os fatos, reduzir rumores e estabelecer um padrão para o próximo encontro. São instrumentos que um COC poderia incorporar de forma mais sólida, com procedimentos permanentes e revisões regulares para mantê-los atualizados.

A base jurídica que molda reivindicações e condutas

Entender o contexto jurídico ajuda a explicar por que as interpretações são tão divergentes. A CNUDM estabelece zonas marítimas, como o mar territorial de 12 milhas náuticas, a zona econômica exclusiva de 200 milhas náuticas e os direitos sobre a plataforma continental. Também define como diferentes tipos de formações, como ilhas, rochedos e elevações que ficam submersas na maré alta, geram ou não zonas marítimas. Em 2016, um tribunal constituído no âmbito da CNUDM, em um processo movido pelas Filipinas, concluiu que a linha de nove traços da China não tinha base jurídica e que várias formações não podiam gerar ZEEs. A China rejeitou a decisão, mas ela influenciou a forma como muitos países avaliam a conduta no mar e calibram suas próprias operações em áreas disputadas.

As posições jurídicas e a prática nem sempre coincidem. A China anunciou linhas de base e regras internas que, segundo outros países, contrariam a CNUDM. Países que reivindicam áreas às vezes impõem suas próprias interpretações da lei com navios e aeronaves. Isso dificulta a gestão do problema. Mesmo um COC robusto, com linguagem firme, seria aplicado em um contexto no qual reivindicações jurídicas concorrentes continuam em disputa e o comportamento no mar dá o tom da próxima rodada de negociações.

Como reduzir a tensão agora

Mesmo sem acordo sobre as questões mais importantes, os países que reivindicam áreas podem firmar acordos específicos que tragam benefícios concretos. Algumas medidas reduziriam rapidamente os riscos, demonstrariam boa-fé e ajudariam a criar hábitos de cooperação.

Primeiro, formalizar protocolos de segurança para encontros com órgãos de fiscalização. Um anexo específico poderia definir limites de velocidade durante interceptações, distâncias mínimas de separação e frases de rádio em inglês e chinês para as guardas costeiras e as embarcações de fiscalização pesqueira. Treinamentos conjuntos regulares ajudariam as tripulações a aplicar as regras sob pressão.

Segundo, ampliar a cooperação em busca e salvamento. Um mapa compartilhado dos recursos de resgate e um formato comum para comunicar incidentes reduziriam o tempo de resposta. Exercícios anuais poderiam se alternar entre os países que reivindicam áreas e incluir procedimentos para atender feridos e lidar com embarcações danificadas, independentemente de sua bandeira.

Terceiro, criar um mecanismo de prevenção e análise de incidentes em tempo real. Uma pequena equipe formada por oficiais de ligação dos países que reivindicam áreas poderia registrar ocorrências, coordenar o uso das linhas diretas e recomendar soluções. As conclusões não seriam vinculantes, mas os padrões ficariam visíveis e seriam mais fáceis de abordar.

Quarto, acordar medidas ambientais e pesqueiras que não prejudiquem as reivindicações. Pausas sazonais na pesca, patrulhas conjuntas contra métodos destrutivos e monitoramento compartilhado da saúde dos corais protegeriam recursos comuns sem recorrer a linguagem sobre soberania. Expedições de pesquisa científica com equipes mistas poderiam se concentrar na coleta de dados em áreas de menor atrito.

Quinto, adotar práticas previsíveis para exercícios militares e trânsitos. Avisos prévios sobre grandes exercícios, distâncias acordadas de antemão em relação às formações ocupadas e regras para iluminação de aeronaves e chamadas de rádio aumentariam a clareza. Essas medidas não limitam atividades legais no mar ou no ar, mas facilitam a interpretação das intenções.

Nenhuma dessas iniciativas resolveria quem tem razão nas disputas de soberania. Mas elas mostram que rivais podem agir com responsabilidade enquanto discutem. Avanços em medidas pontuais podem construir confiança e fazer com que um futuro COC seja mais do que uma promessa no papel.

Pontos principais

• A China e vários países do Sudeste Asiático têm visões jurídicas opostas sobre a ordem marítima: Pequim considera grandes áreas águas soberanas, enquanto os demais invocam os direitos previstos na CNUDM.
• O Código de Conduta proposto é um instrumento de gestão de conflitos, não um mecanismo para resolver disputas de soberania ou redefinir fronteiras marítimas.
• Os pontos de impasse incluem o escopo geográfico do código, seu caráter juridicamente vinculante, a forma de aplicá-lo e o papel das forças militares externas.
• Os pontos de tensão no recife de Scarborough e nos bancos Second Thomas e Sabina registraram abalroamentos, uso de canhões de água e interceptações perigosas em 2024.
• As Filipinas adotaram um novo conceito de defesa e ampliaram a cooperação com parceiros, enquanto o Vietnã acelerou as obras nas formações que ocupa.
• A China diz apoiar a conclusão de um COC com a Asean, mas sua abordagem preferida diverge da de vários países da Asean que reivindicam áreas em questões centrais.
• O CUES e as diretrizes navais da Asean ajudam a administrar encontros, mas são voluntários e não abrangem muitas situações de fiscalização marítima.
• A decisão arbitral de 2016 invalidou a linha de nove traços e influencia a conduta de muitos países, enquanto a China rejeita a decisão.
• Medidas práticas, como linhas diretas compartilhadas, cooperação em busca e salvamento, protocolos de segurança e iniciativas ambientais, podem reduzir os riscos agora.
• A meta de 2026 da Asean, durante a presidência filipina, pode acelerar as negociações, mas um prazo, por si só, não supera diferenças fundamentais.