Estimativas de subsídios à China divergem enquanto OCDE e FMI medem diferentes formas de apoio

Duas estimativas importantes, dois cenários diferentes

O apoio industrial da China correspondeu a 4,4% de seu produto interno bruto em 2023, segundo um documento de trabalho do Fundo Monetário Internacional publicado em 8 de agosto de 2025. Seus autores concluíram que o apoio permaneceu relativamente estável como proporção da economia. Um anúncio da OCDE em 1º de junho de 2026 apresentou um cenário diferente: os subsídios industriais em 15 setores no mundo chegaram a US$ 108 bilhões em 2024, e as empresas chinesas receberam, em média, de três a oito vezes mais apoio do que empresas de países da OCDE entre 2005 e 2024.

A OCDE também associou os subsídios a 60% dos ganhos de participação no mercado global registrados por empresas chinesas em expansão, ante 22% no mundo. Essas conclusões colocam a assistência governamental no centro do debate sobre concorrência na indústria, excesso de capacidade produtiva e restrições comerciais.

No entanto, os números em destaque não medem a mesma coisa. O FMI estima o equivalente fiscal para toda a economia em relação ao PIB. A OCDE acompanha a assistência recebida por 525 grandes empresas industriais e a mede em relação à receita. As amostras, os períodos e as definições são diferentes; portanto, uma estimativa estável do FMI e uma medida crescente da OCDE não precisam ser contraditórias.

Outra divergência diz respeito aos próprios US$ 108 bilhões. Algumas reportagens atribuem o valor integral às empresas chinesas. O anúncio da OCDE o identifica explicitamente como o total dos 15 setores cobertos no mundo. A proporção de 1,3% dos subsídios em relação à receita também descreve essa amostra mais ampla, e não apenas empresas de países da OCDE.

As evidências sustentam a conclusão de que a indústria chinesa recebe assistência estatal substancial. Elas não estabelecem um valor único e universalmente comparável, nem determinam se estimativas contestadas constituem uma base sólida para restrições comerciais específicas.

O que o FMI contabilizou

O documento de trabalho sobre política industrial do FMI, escrito por Daniel Garcia-Macia, Siddharth Kothari e Yifan Tao, estima quatro instrumentos: subsídios em dinheiro, benefícios fiscais, terrenos subsidiados e crédito subsidiado. O custo fiscal equivalente combinado foi de 4,4% do PIB em 2023.

• Subsídios em dinheiro: 2,0% do PIB.
• Benefícios fiscais: 1,5% do PIB.
• Subsídios a terrenos: 0,5% do PIB.
• Crédito subsidiado: 0,4% do PIB.

Subsídios em dinheiro e benefícios fiscais somam 3,5 pontos percentuais do total de 4,4%, ou cerca de 80%. O crédito corresponde a aproximadamente 9%. Essa composição importa porque a incerteza sobre subsídios às taxas de juros afeta apenas uma parte da estimativa do FMI, embora possa ter mais peso em outras avaliações.

Os pesquisadores usaram demonstrações financeiras da WIND, abrangendo mais de 5 mil empresas listadas entre 2010 e 2023. Também examinaram cerca de 1,6 milhão de transações de venda de terrenos pelo governo, registradas pelo Ministério dos Recursos Naturais no mesmo período.

A expressão custo fiscal equivalente exige cautela. Uma subvenção em dinheiro é um pagamento registrado. Uma concessão tributária representa receita não arrecadada, enquanto um subsídio a terrenos ou crédito é um benefício estimado em relação a um preço ou taxa de juros de referência. A combinação desses valores mede o apoio, não contabiliza os cheques emitidos pelo governo.

O que a OCDE mediu

O anúncio sobre subsídios industriais da OCDE descreve seu banco de dados MAnufacturing Groups and Industrial Corporations, conhecido como MAGIC. Ele acompanha 525 das maiores empresas industriais do mundo entre 2005 e 2024, monitorando subvenções governamentais, concessões tributárias e financiamentos oferecidos em condições abaixo das de mercado.

Os US$ 108 bilhões registrados em 2024 equivaliam a 1,3% da receita das empresas abrangidas. Essa foi a segunda maior proporção da série, atrás de 2009. A OCDE explica que a queda nas vendas durante a crise financeira global elevou a proporção em 2009, enquanto os resgates financeiros de grandes montadoras de países da OCDE explicam em grande parte o pico daquele ano nos empréstimos subsidiados.

Isso mostra por que o denominador importa. A proporção de subsídios em relação à receita pode aumentar porque a assistência cresce, as vendas caem ou os dois fatores ocorrem. A proporção de subsídios em relação ao PIB responde a outro conjunto de mudanças. Uma medida não pode substituir a outra sem que suas coberturas sejam compatibilizadas.

Por que o custo dos empréstimos é o cálculo contestado

É mais difícil medir subsídios às taxas de juros do que subvenções diretas, porque os pesquisadores precisam estimar quanto uma empresa teria pago sem a assistência estatal. Essa taxa hipotética é a referência. A diferença entre ela e o custo efetivo do empréstimo determina o benefício estimado.

O FMI identifica subsídios ao crédito comparando as taxas de juros efetivas na indústria de transformação com as de outros setores, levando em conta variáveis financeiras e o tipo de empresa. Esses controles buscam separar o tratamento preferencial das diferenças nas finanças e na estrutura societária das empresas.

Ainda assim, essas comparações dependem de a referência capturar as diferenças relevantes entre os tomadores de empréstimo. Elas também podem deixar de fora a assistência compartilhada tanto pelo setor favorecido quanto pelo grupo de comparação. Por outro lado, tratar diferenças normais nas condições de financiamento como apoio governamental pode superestimar o benefício.

O anúncio da OCDE identifica o financiamento em condições abaixo das de mercado como uma categoria de subsídio, mas não detalha as referências para os empréstimos necessárias para avaliar essa crítica. Uma objeção metodológica, portanto, justifica um exame mais aprofundado, mas não prova que uma estimativa específica esteja inflada.

A questão é relevante. Uma avaliação de março de 2025 cita uma pesquisa anterior da OCDE segundo a qual mais da metade do apoio medido para as empresas chinesas abrangidas vinha de empréstimos em condições abaixo das de mercado. Quando o crédito domina o total, a escolha da referência pode alterar substancialmente o resultado.

O apoio pode mudar de composição sem deixar de ser estável

O FMI conclui que o volume total de apoio industrial permaneceu relativamente estável ao longo do tempo, enquanto os benefícios fiscais ganharam destaque depois da pandemia e outros instrumentos recuaram ligeiramente. A estabilidade do total não significa que todas as políticas permaneceram inalteradas.

A taxa de subsídios em dinheiro analisada no documento caiu de 2,4% em 2013 para 2,0% em 2023. A medida de benefícios fiscais em relação aos lucros seguiu na direção oposta, subindo de 4,4% para 6,3%. São medidas diferentes, com denominadores diferentes, e não devem ser somadas.

Os benefícios fiscais são calculados com base na alíquota máxima legal do imposto de renda corporativo da China, de 25%. A diferença entre essa alíquota e as taxas efetivas por setor abrange vários tipos de concessões, inclusive incentivos a investimentos e descontos associados a zonas econômicas especiais. Trata-se de uma estimativa ampla, não de um inventário de programas individuais.

O cálculo dos terrenos usa uma comparação mais localizada. O FMI compara os preços pagos por terrenos do governo por empresas industriais com os preços pagos por empresas de outros setores a até um quilômetro de distância, no mesmo ano. Isso ajuda a levar em conta a localização e o momento da transação, embora interpretar a diferença de preços restante ainda exija pressupostos sobre a comparabilidade.

Uma avaliação mais ampla identifica apoio além das subvenções

A avaliação do apoio estatal do Rhodium Group, publicada em 17 de março de 2025 por Camille Boullenois, Agatha Kratz e Daniel H. Rosen, argumenta que as medidas convencionais de subsídios capturam apenas uma parte da assistência da China à indústria. A análise inclui garantias governamentais implícitas, instalações com desconto em parques industriais, regulação seletiva e influência estatal sobre decisões comerciais.

O relatório também oferece uma verificação útil das alegações de rápido crescimento das subvenções diretas. Segundo o documento, as subvenções a empresas chinesas listadas cresceram 67% entre 2016 e 2023, enquanto o PIB aumentou 70%. Por esses números, as subvenções cresceram em termos absolutos, mas não como proporção do PIB, em linha com a conclusão mais ampla do FMI de estabilidade.

Outras estimativas reunidas na avaliação ilustram a variedade de medidas. Uma pesquisa anterior da OCDE, que abrangeu 13 setores entre 2005 e 2019, estimou o apoio em 4,5% da receita das empresas chinesas cobertas, ante 0,69% para empresas da OCDE, uma diferença de aproximadamente 6,5 vezes. Uma estimativa do CSIS situou os gastos chineses com política industrial em US$ 248 bilhões, ou 1,73% do PIB, em 2019.

Essas estimativas não são intercambiáveis. Elas se referem a períodos, instrumentos e grupos diferentes. Um estudo sobre tecnologia médica citado na avaliação estimou um apoio médio de pelo menos 5,3% da receita das empresas entre 2017 e 2022; trata-se de um resultado específico de um setor, não de um total nacional.

O Rhodium também cita concessões tributárias equivalentes a 0,75% da receita para empresas com sede na China, ante 0,32% para empresas da OCDE, 0,28% para empresas indianas e 0,47% para empresas de outros lugares. A constatação de que 98,58% das empresas chinesas com ações A receberam subsídios em 2020 mostra a ampla disseminação das subvenções, mas, por si só, não informa quanto cada beneficiária recebeu.

Participação de mercado não é o mesmo que produtividade

A OCDE associa os subsídios a aproximadamente 22% dos ganhos de participação de mercado entre empresas em expansão no mundo e a 60% entre empresas chinesas em expansão. O número da China é cerca de 2,7 vezes o global. Isso não significa que os subsídios expliquem 60% do total das exportações ou da produção industrial chinesa.

A OCDE afirma que a assistência ampliou as participações de mercado sem gerar ganhos significativos de produtividade ou rentabilidade. O secretário-geral Mathias Cormann descreveu a preocupação no anúncio de 1º de junho:

"Subsídios industriais elevados e persistentes podem distorcer os mercados globais, criar vantagens competitivas injustas e contribuir para o excesso de capacidade produtiva",

O FMI analisa outro resultado: a alocação de recursos internos. Seu modelo estima que a política industrial reduziu a produtividade total dos fatores agregada em cerca de 1,2% em relação a um cenário de referência sem política industrial, podendo reduzir o PIB em até 2%. A produtividade total dos fatores mede a eficiência com que trabalho e capital são combinados para produzir bens e serviços.

Esses resultados exigem pressupostos de modelagem mais fortes do que a contabilização de subsídios do FMI. Eles consideram políticas implementadas entre 2009 e 2018 e resultados de alocação em 2018, em vez de medir os efeitos do total de subsídios de 2023. O documento também não inclui possíveis benefícios da correção de falhas de mercado, como a disseminação de conhecimento entre empresas, e não estima efeitos indiretos internacionais. Portanto, o resultado sobre produtividade não constitui um balanço completo da política industrial.

Estrutura societária e regras comerciais complicam o cenário

A participação estatal está associada a maior assistência nos dois estudos, mas nenhum deles limita a política industrial às empresas estatais. A OCDE constata que empresas com participação estatal superior a 25% receberam, em média, muito mais apoio do que concorrentes privados, principalmente por meio de subvenções e empréstimos preferenciais.

O FMI conclui que empresas estatais tendem a obter taxas de juros menores e taxas mais altas de subsídios em dinheiro, mesmo após levar em conta seus setores. A vantagem estimada em subsídios em dinheiro é, em média, de 0,7 ponto percentual. As empresas privadas, porém, recebem mais benefícios fiscais e predominam nos setores favorecidos pela política industrial.

A avaliação do Rhodium argumenta que a assistência também pode operar por meio de agentes privados que respondem às prioridades do governo. Esse conceito mais amplo de apoio estatal não corresponde automaticamente à definição legal de subsídio que pode ser contestado pelas regras comerciais.

O Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias da Organização Mundial do Comércio exige provas de uma contribuição financeira por parte de um governo ou órgão qualificado que confira um benefício. As medidas contra subsídios também dependem de requisitos relativos à especificidade e a efeitos adversos. Uma estimativa econômica do apoio nacional não substitui provas sobre o programa, o beneficiário e o dano envolvidos em um caso específico.

Essa distinção vale nos dois sentidos. Algumas políticas podem afetar a concorrência sem se encaixar perfeitamente em um total convencional de subsídios. Alguns valores contabilizados em um estudo econômico podem não estabelecer uma base legal para a imposição de tarifas. Números amplos devem orientar investigações, não ser tratados como autorização automática para barreiras comerciais.

Datas e evidências importantes daqui para a frente

A sequência das pesquisas ajuda a explicar o debate. A avaliação do Rhodium antecede o documento do FMI, enquanto a divulgação da OCDE acrescenta observações sobre empresas até 2024:

• 17 de março de 2025: o Rhodium Group publica sua avaliação de subsídios convencionais e formas mais amplas de apoio estatal.
• 8 de agosto de 2025: o documento de trabalho do FMI estima o apoio em 4,4% do PIB em 2023 e conclui que ele permaneceu relativamente estável ao longo do tempo.
• 1º de junho de 2026: a OCDE anuncia suas conclusões mais recentes e a disponibilização pública do banco de dados MAGIC.
• 3 de junho de 2026: está previsto o início da Reunião do Conselho Ministerial da OCDE, que tem a política industrial entre os temas anunciados.

O debate também influencia as discussões comerciais europeias. A ministra da Economia da Alemanha, Katherina Reiche, visitou a China na semana anterior ao anúncio da OCDE para defender uma concorrência justa. Esperava-se que o papel da China nos mercados globais e sua relação com a União Europeia fossem discutidos na cúpula do G7 em meados de junho, embora nenhuma data exata para a reunião seja informada aqui.

O próximo passo mais útil é conciliar as metodologias: quais empresas são abrangidas, quais instrumentos são incluídos, como são escolhidas as referências para os empréstimos e como as observações sobre empresas são extrapoladas para estimativas nacionais. O acesso público ao MAGIC é um avanço concreto, mas precisa vir acompanhado de detalhes metodológicos suficientes para que os cálculos possam ser reproduzidos e comparados.

Nenhuma estimativa conciliada nem prazo para produzi-la foi anunciado nesses relatos. As evidências justificam o escrutínio da substancial assistência estatal chinesa, mas não esclarecem sua dimensão exata nem sua tendência. Antes de usar esses totais para justificar o protecionismo, os formuladores de políticas devem distinguir o apoio documentado e o dano demonstrado dos números incertos.

Pontos principais

• O FMI estima quatro formas de apoio industrial chinês em 4,4% do PIB em 2023, com o total relativamente estável ao longo do tempo.
• O número de US$ 108 bilhões da OCDE abrange sua amostra global em 15 setores, não apenas empresas chinesas.
• Segundo a OCDE, entre 2005 e 2024, empresas chinesas receberam de três a oito vezes mais apoio do que empresas de países da OCDE.
• Estimativas baseadas no PIB e na receita não podem ser comparadas diretamente sem conciliar a cobertura e as metodologias.
• As referências usadas para as taxas de juros são uma fonte central de incerteza, sobretudo quando os empréstimos subsidiados representam grande parte do apoio medido.
• Estimativas econômicas de subsídios não estabelecem, por si sós, os fundamentos legais para a imposição de tarifas comerciais.