Como navegar na nova geopolítica dos minerais críticos
Seul está conduzindo uma delicada operação de equilíbrio que poucos países industrializados conseguiriam realizar com tanta precisão. Na quarta-feira, o ministro das Relações Exteriores da Coreia do Sul, Cho Hyun, esteve ao lado de representantes de 54 países no Departamento de Estado dos EUA, enquanto Seul formalizava sua adesão ao Fórum de Engajamento Geoestratégico de Recursos (FORGE), um bloco comercial liderado pelos Estados Unidos e criado para conter o domínio de Pequim sobre as terras raras. Em menos de 24 horas, o Ministério do Comércio sul-coreano anunciou planos para estabelecer uma linha direta entre os governos e um comitê conjunto com autoridades chinesas, a fim de agilizar as importações de minerais e evitar interrupções no abastecimento.
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Essa aparente contradição reflete a incômoda realidade enfrentada pelas economias industriais avançadas em uma era de competição estratégica. O desacoplamento completo da China continua impossível no curto prazo, mas a diversificação é essencial para a sobrevivência econômica no longo prazo. O governo Trump acelerou os esforços para criar o que o vice-presidente JD Vance descreveu como uma zona de comércio preferencial de minerais críticos entre aliados, usando preços mínimos e tarifas ajustáveis para proteger as cadeias de abastecimento da inundação do mercado por minerais chineses baratos. Ao mesmo tempo, a Coreia do Sul reconhece que as instalações chinesas de processamento atualmente respondem por cerca de 90% do fornecimento mundial de terras raras, criando uma dependência que não pode ser resolvida rapidamente apenas com um realinhamento diplomático.
A vulnerabilidade é particularmente aguda para a Coreia do Sul. Como segunda maior produtora mundial de semicondutores, responsável pela fabricação de mais de 60% dos chips de memória globais, e sede de grandes fabricantes de baterias para veículos elétricos, o país depende de importações líquidas para mais de 99,7% de todos os minerais críticos, segundo o Instituto de Geociências e Recursos Minerais da Coreia. Cerca de 80% do hidróxido de lítio e mais de 90% dos materiais precursores de cátodos e do grafite sintético vêm de fornecedores chineses. Quando Pequim restringiu as exportações de gálio e germânio em meados de 2023, componentes essenciais para a fabricação de chips, Seul percebeu que interrupções no abastecimento poderiam paralisar seu setor tecnológico em questão de semanas.
Mecanismos de cooperação com Pequim
As medidas específicas anunciadas pelo Ministério do Comércio, Indústria e Recursos de Seul representam um reconhecimento pragmático do domínio chinês no processamento de terras raras. A linha direta planejada entre os governos pretende criar canais de resposta rápida caso restrições à exportação ou mudanças regulatórias ameacem os fabricantes sul-coreanos, enquanto o órgão consultivo conjunto tratará de procedimentos alfandegários, padrões de qualidade e contratos de fornecimento de longo prazo.
O ministro da Indústria, Kim Jung-kwan, explicou a lógica durante uma visita a uma fabricante de ímãs de terras raras em Daegu, ressaltando que a competitividade nacional da Coreia do Sul depende da segurança dos recursos industriais. O governo pretende designar os 17 elementos de terras raras como minerais estratégicos essenciais, criando novos códigos de classificação alfandegária para aprimorar o monitoramento e a previsão da demanda. Além disso, Seul criará um fundo específico para pesquisa e desenvolvimento de terras raras, dentro dos programas existentes de investimento em inovação industrial, para desenvolver materiais substitutos e tecnologias de processamento.
Essas medidas ocorrem em meio ao aumento dos controles chineses sobre as exportações. Em outubro, Pequim ampliou as restrições às terras raras, submetendo usuários do setor de semicondutores a um escrutínio adicional e acrescentando mais cinco metais à lista de produtos controlados. Atualmente, a China controla cerca de 60% das reservas mundiais de terras raras e processa aproximadamente 90% da oferta global, o que dá a Pequim uma influência considerável em disputas comerciais. O porta-voz do Ministério das Relações Exteriores da China, Lin Jian, afirmou que Pequim se opõe a qualquer país que crie blocos exclusivos para desestabilizar a ordem econômica e comercial internacional e declarou que todas as partes têm a responsabilidade de manter estáveis as cadeias de abastecimento industriais globais.
As restrições de outubro foram particularmente preocupantes para Seul por causa do momento em que foram anunciadas. Poucas semanas antes, a Coreia do Sul havia alertado publicamente que o monopólio chinês das terras raras aumentava a instabilidade das cadeias de abastecimento globais. Em vez de retaliar ou acelerar o desacoplamento, Seul optou por estreitar o diálogo, calculando que manter canais abertos com Pequim reduz a probabilidade de um corte total no fornecimento enquanto fontes alternativas são desenvolvidas.
Liderança na aliança ocidental
Apesar da aproximação com Pequim, a Coreia do Sul assumiu simultaneamente um papel central nos esforços liderados pelos Estados Unidos para diversificar as cadeias de abastecimento. A mudança de nome da Parceria para a Segurança dos Minerais (MSP) para FORGE marca uma evolução significativa na diplomacia internacional dos minerais, com Seul como primeiro país não americano a presidir a iniciativa, até junho. A transição reconhece a crescente importância da Coreia do Sul para a segurança das cadeias de abastecimento globais e sua posição singular entre as alianças ocidentais e as redes de abastecimento asiáticas.
A MSP, criada em junho de 2022, já havia começado a apoiar 32 projetos em todo o mundo até setembro de 2024, incluindo 13 na África, 8 nas Américas e 6 na região da Ásia-Pacífico. A sul-coreana POSCO International comprometeu US$ 40 milhões com o projeto de grafite de Mahenge, na Tanzânia, um exemplo do tipo de investimento concreto que diferencia essa parceria de acordos-quadro anteriores. Na primeira Reunião Ministerial sobre Minerais Críticos, o secretário de Estado dos EUA, Marco Rubio, recebeu autoridades de 54 países, entre eles Japão, Austrália, Canadá e Índia, para coordenar esforços e impedir que um único país use o controle de recursos essenciais como instrumento de pressão geopolítica.
Durante a reunião ministerial, Vance apresentou planos ambiciosos para a zona de comércio preferencial, afirmando que os aliados do bloco teriam benefícios imediatos e duradouros por meio de preços estáveis, independentemente das oscilações do mercado global. O mecanismo pretende estabelecer preços de referência para minerais críticos em cada etapa da produção, mantidos por meio de tarifas ajustáveis para preservar a integridade dos preços. No entanto, segundo relatos, o governo Trump está recuando das garantias de preços mínimos solicitadas pela Austrália e por outros países ricos em recursos para justificar investimentos em nova capacidade de mineração.
A liderança sul-coreana da FORGE, aliada ao diálogo com a China, coloca o país em uma posição diplomática singular. Em Washington, o ministro das Relações Exteriores, Cho Hyun, ressaltou que Seul ampliaria a coordenação entre os parceiros e promoveria investimentos em projetos voltados à segurança das cadeias de abastecimento. Ao mesmo tempo, o Ministério do Comércio em Seul negociava laços bilaterais mais estreitos com Pequim. Essa estratégia de duas frentes exige ajustes cuidadosos para evitar o afastamento de Washington ou Pequim, ao mesmo tempo que promove o interesse central de Seul em garantir o fornecimento estável de minerais.
Ampliação da rede de abastecimento
Além da escolha binária entre alianças ocidentais e fornecimento chinês, a Coreia do Sul está cultivando ativamente fontes alternativas em vários continentes. O governo destinou 250 bilhões de wons (cerca de US$ 172 milhões) em recursos públicos para apoiar empresas locais que desenvolvem minas no exterior. Os empréstimos de política pública para o desenvolvimento de recursos fora do país subirão para US$ 46,2 milhões neste ano, ante US$ 26,6 milhões em 2025. A parcela dos investimentos coberta pelo financiamento estatal aumentará de 50% para 70%, reduzindo os riscos para o investimento privado em regiões politicamente instáveis.
A Austrália representa a mais desenvolvida dessas parcerias alternativas. No âmbito da parceria estratégica abrangente firmada entre os dois países em 2021, a mineradora australiana Pilbara Minerals e a gigante siderúrgica sul-coreana POSCO concluíram na Coreia do Sul uma unidade de hidróxido de lítio que processa concentrado de espodumênio proveniente de operações na Austrália Ocidental. A joint venture cria uma cadeia de abastecimento verticalmente integrada que contorna as instalações chinesas de processamento. Da mesma forma, a Wesfarmers Chemicals assinou um acordo para fornecer até 85 mil toneladas de concentrado de lítio à LG Energy Solution, enquanto a Australian Strategic Materials fechou sua primeira venda comercial de metais pesados de terras raras processados em sua unidade Korean Metals Plant, em Cheongju.
Em outubro, o primeiro-ministro australiano, Anthony Albanese, e o então presidente dos EUA, Donald Trump, assinaram um acordo sobre minerais críticos que dá aos Estados Unidos acesso a minerais de terras raras australianos em troca de investimentos, criando um vínculo trilateral que beneficia os fabricantes sul-coreanos que atuam na cadeia de abastecimento dos EUA. A parceria entre Austrália e Coreia do Sul se destaca pela capacidade de transformar objetivos estratégicos compartilhados em cooperação industrial nas áreas de mineração, refino e manufatura avançada.
No Sudeste Asiático, a Coreia do Sul busca parcerias com Vietnã e Laos para diversificar o fornecimento de terras raras. O Vietnã detém cerca de 18% das reservas mundiais desses elementos, enquanto as Filipinas respondem por 5% das reservas de níquel e a Indonésia possui aproximadamente 22% das reservas globais do metal. No entanto, desafios estruturais, como capacidade de processamento limitada, regulamentação fraca e tecnologia de refino defasada, atualmente dificultam a atração de investimentos para a região. Coreia do Sul e Asean lançaram em julho de 2024 um projeto de US$ 5,6 milhões para a gestão de minerais críticos, com programas de capacitação previstos até 2028.
A Mongólia oferece outro possível corredor para a diversificação, a apenas 2 mil quilômetros de Seul. Sem saída para o mar e situada entre China e Rússia, a Mongólia possui grandes riquezas minerais, mas precisa de assistência ao desenvolvimento para ampliar sua capacidade de extração. A Coreia do Sul forneceu ajuda oficial ao desenvolvimento no valor médio de US$ 53 milhões por ano entre 2018 e 2024 e criou um Comitê de Cooperação em Metais Raros em novembro de 2023. Seul parece acreditar que a ajuda ao desenvolvimento incentivará a exportação para a Coreia do Sul de produtos derivados dos materiais extraídos. No entanto, a geografia limita a utilidade da Mongólia, já que todas as exportações precisam passar por território chinês ou russo e podem ficar sujeitas à pressão política de terceiros.
Resiliência interna e reciclagem
Reconhecendo que a diversificação externa, por si só, não pode eliminar a vulnerabilidade, Seul está implementando medidas internas robustas. A Lei Especial sobre Segurança de Recursos Nacionais, que entrou em vigor em fevereiro, instituiu um sistema de alerta antecipado, tornou obrigatória a formação de estoques de recursos essenciais e autorizou o governo a adotar medidas emergenciais, incluindo controles de preços e distribuição de suprimentos durante crises. As autoridades designarão 33 minerais como essenciais para a segurança econômica, com monitoramento prioritário de 10 minerais estratégicos indispensáveis para veículos elétricos e baterias.
A reciclagem tornou-se um componente crucial da estratégia. A Coreia do Sul mantém um roteiro abrangente para a reciclagem de minerais críticos e é um dos apenas três países, ao lado da China e da União Europeia, com esse tipo de planejamento de longo prazo. Segundo a Agência Internacional de Energia, ampliar a reciclagem poderia reduzir em 25% a 40% a necessidade de produção de minerais primários até 2050 e economizar entre US$ 600 bilhões e US$ 800 bilhões em investimentos em mineração. O governo pretende elevar de 2% para mais de 20% até 2030 a parcela de minerais críticos obtidos de materiais reciclados. A previsão é que a receita anual mundial do setor de reciclagem de baterias ultrapasse US$ 95 bilhões até 2040.
A estatal Corporação Coreana de Reabilitação de Minas e Recursos Minerais administra há muito tempo um estoque de minerais críticos, como parte de uma tendência asiática mais ampla que inclui a estratégia internacional de recursos adotada pelo Japão em março de 2020. Esses estoques funcionam como proteção contra restrições repentinas às exportações ou abalos geopolíticos. A Coreia do Sul também está ampliando sua capacidade de armazenamento e desenvolvendo um sistema de distribuição de resposta rápida em oito dias para se preparar para choques no abastecimento, muito mais ágil que os prazos tradicionais de aquisição.
Além disso, Seul busca inovar tecnologicamente para reduzir a intensidade do uso de materiais. O governo priorizou o desenvolvimento de materiais substitutos para terras raras na fabricação de semicondutores e o avanço das tecnologias de reciclagem por meio de reformas regulatórias e subsídios para novas instalações. Esses esforços estão alinhados a estratégias semelhantes nos Estados Unidos e no Japão, criando oportunidades para a cooperação trilateral em soluções não geológicas para as limitações de abastecimento.
O cálculo estratégico
A estratégia de duas frentes da Coreia do Sul reflete uma compreensão sofisticada da segurança econômica em uma era de competição entre grandes potências. Uma análise da RAND Corporation sobre a cooperação trilateral entre Coreia do Sul, Japão e Estados Unidos identifica oportunidades para iniciativas conjuntas de formação de estoques, acordos de troca de minerais e mobilização conjunta de recursos para projetos de mineração no exterior. Os analistas, porém, observam que ainda há obstáculos, entre eles a concorrência entre empresas sul-coreanas e japonesas nos setores de baterias e semicondutores, além de divergências históricas que dificultam uma integração econômica profunda.
A estratégia também reconhece os limites do desacoplamento imediato. Enquanto os Estados Unidos buscam agressivamente rotas alternativas de abastecimento e criaram o Project Vault, um estoque estratégico de minerais de US$ 12 bilhões, financiado com US$ 2 bilhões em capital privado e um empréstimo de US$ 10 bilhões do Banco de Exportação e Importação dos EUA, a Coreia do Sul não dispõe de recursos minerais domésticos para alcançar autossuficiência semelhante. O sistema de distribuição de resposta rápida em oito dias e a ampliação da capacidade de armazenamento representam o máximo de proteção viável diante das limitações geográficas e geológicas do país.
A ampliação dos controles de exportação chineses em outubro demonstrou os riscos da dependência excessiva, mas também mostrou que Pequim prefere exercer pressão de forma calibrada a interromper completamente o fornecimento. Ao manter canais diplomáticos e comerciais enquanto preside simultaneamente os esforços ocidentais de diversificação, Seul tenta reduzir a possibilidade do pior cenário enquanto constrói resiliência de longo prazo. Essa estratégia exige a manutenção constante das relações com Washington e Pequim, que, cada um a seu modo, desconfiam do compromisso de Seul com o campo rival.
Os próximos meses testarão a viabilidade dessa estratégia de equilíbrio. Como presidente da FORGE até junho, a Coreia do Sul terá de demonstrar avanços concretos na diversificação das cadeias de abastecimento, mantendo ao mesmo tempo as importações chinesas que atualmente sustentam seus setores de semicondutores e baterias. Os 17 minerais críticos designados para monitoramento reforçado de segurança nacional representam os limites além dos quais interrupções no abastecimento poderiam causar danos econômicos imediatos. O sucesso poderia transformar a Coreia do Sul em um modelo de segurança de recursos na era da competição estratégica; o fracasso poderia demonstrar que a neutralidade geopolítica tem custos insustentáveis quando as cadeias de abastecimento são usadas como arma.
O essencial
- A Coreia do Sul anunciou uma linha direta e um comitê conjunto com a China para garantir o fornecimento de minerais críticos, apenas um dia depois de aderir a um bloco comercial liderado pelos Estados Unidos para reduzir a dependência de Pequim.
- Seul presidirá o Fórum de Engajamento Geoestratégico de Recursos (FORGE) até junho, sucedendo à Parceria para a Segurança dos Minerais como o primeiro país não americano a ocupar a presidência.
- O governo designou 17 minerais críticos como essenciais para a segurança nacional e destinará 250 bilhões de wons (US$ 172 milhões) ao apoio a empreendimentos de mineração no exterior.
- A Coreia do Sul pretende reduzir de 80% para 50% até 2030 a dependência de importações de minerais críticos, por meio de parcerias com Austrália, Vietnã, Laos e Mongólia.
- O país pretende elevar de 2% para mais de 20% até 2030 a parcela do fornecimento de minerais críticos provenientes de materiais reciclados, além de adotar novas exigências para a formação de estoques previstas na Lei Especial sobre Segurança de Recursos Nacionais.
- A China controla cerca de 60% das reservas de terras raras e 90% da capacidade de processamento, e suas restrições às exportações ameaçam os setores sul-coreanos de semicondutores e baterias.
