Guerra jurídica no mar: a tentativa de Pequim de reescrever as regras no Mar do Sul da China

Uma nova frente na disputa pelo Mar do Sul da China

A China abriu uma nova frente de atuação no Mar do Sul da China. Além dos bloqueios da guarda costeira, dos enxames de milícias marítimas e da intimidação aérea, Pequim agora trabalha para reformular o cenário jurídico, retratando as Filipinas como violadoras das regras e a si própria como garantidora da ordem. Essa técnica, muitas vezes chamada de guerra jurídica, usa argumentos legais e leis nacionais não apenas para defender políticas, mas para criar uma aparência de legitimidade para ações que outros países consideram coercitivas ou ilegais perante o direito internacional.

O mais recente foco de tensão gira em torno da iniciativa de Manila de formalizar seus direitos marítimos com base na Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM). Em novembro de 2024, as Filipinas promulgaram a Lei das Zonas Marítimas (MZA) e a Lei das Rotas Marítimas Arquipelágicas (ASLA). A primeira define zonas marítimas de acordo com a CNUDM, e a segunda estabelece o processo para designar rotas por águas arquipelágicas filipinas para navios e aeronaves estrangeiros. Manila também incorporou à legislação nacional o resultado da arbitragem de 2016 contra a China. Pequim respondeu com investidas jurídicas, declarando linhas de base retas ao redor do banco de Scarborough e intensificando as declarações de que as medidas filipinas violam o direito internacional. No mar e no ar, forças chinesas reforçaram a pressão com patrulhas mais frequentes, interceptações mais agressivas e incidentes com risco de colisão.

Por que Pequim está reformulando a narrativa

A narrativa de Pequim retrata as Filipinas como provocadoras, cujas novas leis e patrulhas desestabilizam a região. Classificar as ações de Manila como ilegais atende a vários objetivos. A estratégia busca desacreditar as Filipinas dentro e fora do país, consumir recursos por meio de disputas jurídicas e justificar uma atuação chinesa mais dura sob a alegação de que há respaldo legal. O método não depende de vencer processos judiciais. Trata-se de criar um histórico de alegações e, em seguida, impor um “novo normal” no mar enquanto os demais hesitam em intensificar a disputa.

O que significa guerra jurídica nessa disputa marítima?

Em disputas marítimas, guerra jurídica é o uso, e às vezes o uso indevido, de instrumentos legais para promover objetivos estratégicos que, de outra forma, poderiam exigir força militar. Isso pode incluir leis nacionais que reivindicam jurisdição muito além do que outros países aceitam, argumentos jurídicos públicos que buscam moldar percepções e petições internacionais destinadas a contestar reivindicações de rivais. No Mar do Sul da China, a tática está entrelaçada às operações cotidianas. Navios da guarda costeira citam a legislação chinesa ao bloquear missões de reabastecimento. Embarcações de milícias marítimas se apresentam como barcos de pesca civis enquanto atuam em coordenação com operações de fiscalização. Comunicados à imprensa e notas diplomáticas retratam rivais como infratores, ao mesmo tempo que se usa a força para alterar a situação no mar.

Para muitos governos, a principal referência é a CNUDM, que estabelece as regras para mares territoriais, zonas econômicas exclusivas (ZEEs), plataformas continentais e direitos de passagem. Pequim é parte da CNUDM, assim como Manila. A disputa decorre de interpretações muito diferentes de disposições importantes, além das reivindicações chinesas baseadas em direitos históricos que, segundo o tribunal arbitral de 2016, não têm respaldo na convenção dentro da ZEE de outro Estado.

As novas leis marítimas de Manila e por que são importantes

A MZA e a ASLA das Filipinas são centrais nesta nova rodada de atritos jurídicos e operacionais. O objetivo é esclarecer direitos e deveres previstos na CNUDM e alinhar a prática nacional a um conjunto de normas que muitos países consideram a espinha dorsal da ordem marítima.

O que estabelece a Lei das Zonas Marítimas

A MZA define as zonas marítimas das Filipinas, incluindo o mar territorial, a zona contígua, a ZEE e a plataforma continental, com base nas definições da CNUDM. Ao incluir essas disposições na legislação, Manila esclarece que reivindica uma ZEE que se estende por até 200 milhas náuticas a partir das linhas de base, sujeita à delimitação com países vizinhos nos trechos em que as zonas se sobrepõem. A lei também incorpora as conclusões da arbitragem de 2016, incluindo a determinação de que certos acidentes geográficos do Mar do Sul da China são rochedos ou elevações que ficam descobertas na maré baixa e não têm direito a gerar uma ZEE própria, e de que reivindicações de direitos históricos não podem prevalecer sobre a ZEE de outro Estado segundo a CNUDM.

O que a Lei das Rotas Marítimas Arquipelágicas põe em marcha

A ASLA estabelece o marco para a designação de rotas marítimas arquipelágicas. Segundo a CNUDM, Estados arquipelágicos podem exigir que navios e aeronaves estrangeiros usem rotas específicas ao transitar por suas águas, desde que garantam uma passagem segura e contínua. Para as Filipinas, os detalhes são importantes. As rotas e condições influenciam por onde navios militares e da guarda costeira estrangeiros podem navegar, a que distância passam de áreas sensíveis e como Manila pode aplicar regras de segurança e proteção ambiental. O comportamento recente de Pequim sugere que o país quer influenciar essas decisões, normalizando a presença e as rotas de embarcações chinesas perto de Luzon e por águas arquipelágicas filipinas.

As contramedidas de Pequim, das linhas de base a uma reserva natural

Poucas semanas depois da aprovação das novas leis de Manila, a China declarou linhas de base retas ao redor do banco de Scarborough. Linhas de base retas são usadas em situações limitadas, como em litorais profundamente recortados ou junto a ilhas costeiras. Aplicá-las a um acidente geográfico marítimo isolado e, em seguida, reivindicar como águas internas as águas que ficam dentro dessas linhas é algo amplamente considerado incompatível com a CNUDM. O tribunal de 2016 classificou Scarborough como um rochedo sem direito a uma ZEE própria e concluiu que ele fica dentro da ZEE das Filipinas, com acesso tradicional à pesca para pescadores dos dois países.

O banco de Scarborough e a manobra das linhas de base retas

A declaração de linhas de base retas ao redor de Scarborough não alterou o status jurídico reconhecido pela maioria dos países, mas deu a Pequim um argumento para justificar uma fiscalização mais rigorosa e contestar as patrulhas filipinas. Declarações chinesas afirmaram que as movimentações filipinas violavam a legislação chinesa e que eram necessárias medidas de controle. Manila, apoiada por muitos governos, rejeitou essas alegações por não terem respaldo na CNUDM.

A nova reserva natural e o pretexto da conservação

Em setembro de 2025, autoridades chinesas anunciaram planos para criar uma reserva natural no banco de Scarborough, abrangendo milhares de hectares de recifes de coral e situada perto da entrada da lagoa. A iniciativa foi apresentada como uma medida de proteção ambiental. Autoridades filipinas a chamaram de tentativa de consolidar o controle administrativo dentro da ZEE do país e expulsar pescadores filipinos.

O assessor de Segurança Nacional das Filipinas, Eduardo Año, condenou o plano e acusou a China de usar a conservação como disfarce para a ocupação. Ele disse que a medida era ilegal e alertou que Manila não a aceitaria.

Eduardo Año, assessor de Segurança Nacional das Filipinas, afirmou que o plano chinês de criar uma reserva em Scarborough é “manifestamente ilegal” e o chamou de pretexto que abre caminho para uma futura ocupação.

No Departamento de Relações Exteriores, o secretário adjunto Marshall Louis Alferez reiterou que Manila tem autoridade para gerir a proteção ambiental em suas águas.

Marshall Louis Alferez, alto funcionário de relações exteriores responsável por assuntos marítimos e oceânicos, afirmou que Scarborough é parte integrante do território filipino e que somente as Filipinas podem estabelecer áreas de proteção no local.

Especialistas regionais descrevem a reserva como um caso clássico de guerra jurídica. Ela cria regras e sinalização nacionais e, em seguida, obriga os demais a escolher entre aceitar a situação ou entrar em confronto. Um analista afirmou que o objetivo é criar fatos consumados no mar por meio do controle administrativo, ao mesmo tempo que se argumenta que as medidas são legais e defensivas.

Pressão no mar e no ar: táticas que contornam as regras de segurança

A atuação chinesa para impor suas reivindicações se tornou mais perigosa perto de áreas filipinas, especialmente no banco Second Thomas, no banco Sabina e em Scarborough. Embarcações filipinas relataram colisões, aproximações agressivas e repetidos disparos de canhões de água. Em um caso ocorrido em 2024 perto do banco Sabina, um navio da guarda costeira filipina e uma embarcação chinesa colidiram durante o que Manila descreveu como uma missão de rotina. No início de 2025, navios chineses cruzaram a proa de uma embarcação filipina, depois usaram canhões de água e abalroaram de lado um barco filipino de pesquisa. Em outro incidente, duas embarcações chinesas colidiram ao tentar bloquear um navio filipino, um sinal da intensidade e da confusão das manobras em proximidade.

Essas atividades envolvem a Convenção sobre o Regulamento Internacional para Evitar Abalroamentos no Mar (COLREGS), de 1972, aceita pelos dois governos. O tribunal arbitral que julgou o caso das Filipinas contra a China destacou que a COLREGS, um código de segurança aplicado globalmente, deve prevalecer sobre as exigências de fiscalização quando há risco de colisão entre embarcações. Relatos das ilhas Spratly e de Scarborough indicam um padrão incompatível com a COLREGS, com aproximações perigosas, cruzamentos arriscados pela proa e uso de canhões de água que aumentam o risco de colisões.

Forças chinesas também pressionaram aeronaves filipinas. Autoridades filipinas relataram que um helicóptero militar pairou a cerca de 3 metros de um avião de pesca perto de Scarborough, ignorando chamadas de rádio, além de outros casos em que aeronaves chinesas seguiram ou assediaram patrulhas filipinas sobre as Spratly. Essas ações contrariam normas básicas de segurança aérea e orientações associadas à Organização da Aviação Civil Internacional.

Pequim justifica muitas dessas ações como medidas legais de controle em águas que considera sob jurisdição chinesa. Um porta-voz da guarda costeira repetiu essa mensagem após confrontos perto do banco Sabina.

Geng Yu, porta-voz da Guarda Costeira da China, afirmou que uma embarcação filipina “entrou ilegalmente” em águas de um recife no Mar do Sul da China e que unidades chinesas “adotaram medidas de controle... de acordo com a lei”.

Autoridades filipinas respondem que navios e aeronaves chineses operam em áreas nas quais Manila tem direitos soberanos segundo a CNUDM e que as ações de Pequim têm o objetivo de intimidar. Um alto funcionário da guarda costeira filipina afirmou que um disparo recente de canhão de água danificou gravemente um barco de pesca e feriu um tripulante com estilhaços de vidro. Analistas alertam que os impasses constantes, somados à presença reforçada ao largo de Luzon, buscam normalizar as rotas chinesas. Autoridades de defesa filipinas descrevem um padrão de navios chineses “rondando com intenção” por rotas que poderão ser propostas posteriormente como corredores marítimos oficiais segundo a legislação filipina.

Por que as rotas marítimas arquipelágicas e a presença ostensiva importam

As rotas marítimas arquipelágicas são um regime específico da CNUDM que permite a um Estado arquipelágico direcionar o tráfego estrangeiro por rotas designadas. Navios e aeronaves que usam essas rotas têm direito a uma forma de passagem contínua e rápida, semelhante à passagem em trânsito nos estreitos usados para a navegação internacional. O Estado pode estabelecer esquemas de separação do tráfego e regras de segurança, mas não pode restringir a passagem por razões políticas nem exigir autorização prévia.

Para Manila, o desafio é traçar rotas que atendam tanto à segurança quanto à proteção. Para Pequim, estabelecer trajetos habituais por águas filipinas cria um histórico que pode ser citado quando Manila formalizar suas rotas. A presença constante ao largo de Zambales, incursões mais profundas em águas filipinas e trajetos paralelos que coincidam com prováveis designações cumprem um propósito. Se a China conseguir alegar que essas rotas são normais e amplamente utilizadas, poderá defender sua inclusão e condições favoráveis às operações chinesas.

O banco de Scarborough ocupa uma posição estratégica dentro da ZEE das Filipinas, perto de importantes rotas marítimas e de Luzon. Combinar medidas jurídicas, como linhas de base e uma reserva natural, com patrulhas persistentes e voos de aeronaves dá à China instrumentos para consolidar o controle. Cada passo é apresentado como uma medida legal de administração ou segurança, mesmo quando outros países rejeitam seu fundamento jurídico.

O cenário jurídico após 2016 e o debate sobre a linha de nove traços

A decisão arbitral de 2016 no caso apresentado pelas Filipinas é definitiva segundo os procedimentos da CNUDM. Ela concluiu que as reivindicações chinesas de direitos históricos dentro da linha de nove traços não têm efeito jurídico dentro da ZEE de outro Estado. Também determinou que nenhum dos acidentes geográficos das Spratly pode gerar uma ZEE e que o banco de Scarborough é um rochedo que não pode gerar uma ZEE própria. O tribunal concluiu que a China interferiu na pesca tradicional em Scarborough e impediu ilegalmente a exploração de hidrocarbonetos pelas Filipinas.

A China rejeitou a decisão e continuou a defender suas reivindicações, enquanto muitos países citaram o julgamento para alinhar suas posições. Desde 2019, uma série de notas diplomáticas expôs entendimentos jurídicos, em um processo que alguns chamam de batalha de notas. Isso esclareceu as posições dos governos sobre zonas marítimas, direitos históricos e o status de acidentes geográficos. Não resolveu a questão da soberania sobre rochedos e recifes, que o tribunal não decidiu, mas delimitou melhor as áreas de disputa.

As operações de liberdade de navegação dos Estados Unidos e as passagens de países parceiros reforçam o apoio aos direitos de navegação. Há divergências sobre o quanto essas operações mudam comportamentos, mas elas mantêm a atenção voltada às questões jurídicas. Especialistas europeus defendem que os países do Sudeste Asiático com reivindicações territoriais continuem alinhando suas reivindicações à CNUDM e defendendo seus argumentos por meio do direito e da diplomacia. Também pedem que os Estados Unidos ratifiquem a CNUDM para fortalecer sua posição.

Como a China está mudando as regras com suas leis para a guarda costeira

A legislação nacional é parte central da abordagem de Pequim. A Lei da Guarda Costeira da China, de 2021, inclui disposições que permitem o uso da força contra navios governamentais estrangeiros em águas que a China considera sob sua jurisdição. A lei também autoriza a guarda costeira a tomar medidas de fiscalização em áreas ambíguas, uma posição rejeitada por muitos países por se estender muito além das áreas reconhecidas pela CNUDM.

Em junho de 2024, a China publicou novos procedimentos administrativos de fiscalização para agências da guarda costeira, frequentemente chamados de Ordem número 3. O regulamento permite que comandantes detenham embarcações e tripulantes estrangeiros por 30 dias, ou por 60 dias em casos complexos, se estiverem em águas que a China define como estando sob sua jurisdição. Essa jurisdição não é claramente definida. Do ponto de vista de Manila, o risco é que militares, cientistas ou pescadores filipinos sejam detidos dentro da ZEE das Filipinas com base em uma interpretação unilateral chinesa da lei. Após a adoção do novo regulamento, a Guarda Costeira da China assumiu um papel mais direto perto dos bancos Second Thomas e Sabina, substituindo em algumas operações as milícias marítimas. Isso reduz a ambiguidade sobre quem é responsável, mas aumenta o risco de confronto entre embarcações estatais.

Esses instrumentos jurídicos são usados junto com mensagens estratégicas e medidas administrativas, como o plano para a reserva de Scarborough. O conjunto forma um repertório pensado para demonstrar governança e pressionar outros países a aceitar regras escritas em Pequim.

O que as Filipinas e seus parceiros podem fazer para combater a guerra jurídica?

Manila tem vários caminhos para reagir sem provocar uma escalada militar. Primeiro, pode continuar alinhando as leis nacionais à CNUDM, publicar regulamentos detalhados para as rotas marítimas arquipelágicas e documentar cada ação chinesa que contrarie a convenção. Registros detalhados dos incidentes, incluindo dados de radar, registros de rádio e vídeos, ajudam a demonstrar padrões que violam a COLREGS e as regras de segurança aérea.

Segundo, Manila pode manter uma política de transparência. Divulgar incidentes e argumentos jurídicos enfraquece as tentativas de apresentar as ações de fiscalização como medidas administrativas rotineiras. Órgãos filipinos têm sido mais ativos na divulgação de imagens dos encontros e na apresentação de protestos diplomáticos.

Terceiro, os parceiros podem reforçar o direito internacional. Isso inclui apoiar operações legais de órgãos filipinos dentro da ZEE, realizar operações de presença que afirmem os direitos de navegação e coordenar protestos diplomáticos que citem disposições específicas da CNUDM. Levar as disputas a organismos internacionais, quando possível, mantém o foco no direito, mesmo quando a fiscalização é difícil.

Quarto, países com interesses semelhantes na Ásia e na Europa podem manter a pressão por canais jurídicos e diplomáticos. Notas contínuas à ONU que rejeitem reivindicações amplas de direitos históricos e esclareçam reivindicações marítimas ajudam a consolidar o cenário jurídico. A assistência técnica às guardas costeiras e aos órgãos de pesca do Sudeste Asiático fortalece a capacidade de documentar incidentes e aplicar procedimentos legais.

Quinto, os governos podem avaliar instrumentos econômicos e comerciais para responder a ações no mar que violem o direito internacional. Medidas proporcionais, aplicadas com cautela e vinculadas a violações específicas, podem aumentar o custo de comportamentos ilegais. Treinamentos regionais sobre coleta de provas, investigação e julgamento de crimes marítimos e monitoramento ambiental também podem melhorar a responsabilização.

Por fim, a cooperação contínua com aliados ajuda a evitar erros de cálculo. Os Estados Unidos reiteraram que ataques às Forças Armadas, a navios públicos ou a aeronaves filipinas no Pacífico, inclusive no Mar do Sul da China, acionariam compromissos de defesa mútua. Japão, Austrália e parceiros europeus ampliaram as atividades marítimas conjuntas e o fortalecimento de capacidades. O objetivo não é o confronto, mas estabilizar a ordem jurídica para que as disputas sejam administradas sem coerção.

O que é preciso saber

• A China intensificou a guerra jurídica, usando reivindicações legais, poderes nacionais da guarda costeira e medidas administrativas para contestar as novas leis marítimas filipinas.
• A Lei das Zonas Marítimas e a Lei das Rotas Marítimas Arquipelágicas das Filipinas estão alinhadas à CNUDM e incorporam a decisão arbitral de 2016.
• Pequim declarou linhas de base retas ao redor do banco de Scarborough e anunciou um plano de reserva natural que autoridades filipinas consideram ilegal.
• Incidentes no mar e no ar se tornaram mais perigosos, com ações que contrariam a COLREGS e regras básicas de segurança aérea.
• A Lei da Guarda Costeira da China, de 2021, e os procedimentos de fiscalização de 2024 ampliam as possibilidades de detenção e uso da força em áreas que outros países consideram águas filipinas.
• A decisão de 2016 rejeitou direitos históricos dentro da ZEE de outro Estado e classificou Scarborough como um rochedo sem ZEE própria.
• A presença persistente perto de Luzon e em águas arquipelágicas parece ter o objetivo de normalizar rotas que poderiam influenciar a designação de corredores marítimos.
• As medidas de resposta incluem alinhar as leis à CNUDM, divulgar incidentes com transparência, coordenar ações diplomáticas, realizar operações legais de presença e fortalecer capacidades regionais.