De grandes empréstimos a licitações competitivas: como as construtoras chinesas estão mudando na África

Por que a presença chinesa na construção civil da África continua forte

Os bancos chineses reduziram drasticamente o apoio a projetos de infraestrutura na África desde 2019, mas as construtoras chinesas continuam entre as mais ativas do continente. Entre 2000 e 2019, o financiamento de transportes por credores chineses chegou a quase 50 bilhões de dólares. Desde então, foram comprometidos cerca de 6 bilhões de dólares. Mesmo com essa redução, empresas chinesas continuam conquistando contratos em mercados como Quênia, Etiópia e Gana. Elas conseguem isso mudando sua forma de atuação. A estratégia agora vai além da dependência de bancos de fomento estatais. Inclui a participação em licitações abertas financiadas por uma ampla variedade de credores, o estreitamento de relações com tomadores de decisão locais e parcerias com empresas internacionais e financiadores multilaterais.

Pesquisas de campo na China, no Quênia e em Gana apontam três estratégias recorrentes. Primeiro, as empresas usam suas conexões com o Estado chinês para entrar em novos mercados e ganhar credibilidade, sobretudo em grandes projetos ferroviários, portuários e rodoviários. Segundo, cultivam relações comerciais baseadas na confiança com outras multinacionais, organizações regionais e financiadores internacionais para garantir projetos que não recebem financiamento de empréstimos chineses. Terceiro, estabelecem relações cotidianas com políticos locais, funcionários públicos, empresários e intermediários que as ajudam a interpretar o cenário político e a influenciar projetos antes mesmo do anúncio das licitações. As empresas que prosperam alternam entre essas estratégias conforme as condições mudam. Essa flexibilidade, e não apenas o apoio estatal, explica por que as empresas chinesas têm demonstrado resiliência.

Como mudou o cenário do financiamento

A era dos abundantes pacotes de empréstimos governamentais para infraestrutura na África perdeu força. Pequim reequilibrou seus empréstimos externos. O endividamento insustentável de países africanos e um cenário de riscos mais acentuados tornaram mais seletiva a contratação de novas dívidas soberanas. As construtoras continuam apresentando propostas para grandes rodovias, portos e usinas de energia, mas os contratos agora envolvem com frequência empréstimos comerciais, parcerias público-privadas e financiamento combinado de bancos de desenvolvimento e agências de crédito à exportação. Empresas chinesas que antes contavam com contratos integrados vinculados a credores chineses agora competem segundo regras estabelecidas por governos locais e financiadores multilaterais.

Essa mudança levou as empresas chinesas a adotar novas táticas. Muitas agora propõem contratos que abrangem todo o ciclo de vida do projeto, incluindo projeto, construção e operação e manutenção de longo prazo. Algumas assumem participações minoritárias para alinhar seus incentivos aos dos governos locais. Outras reduzem custos transferindo máquinas e equipes de um país para outro e formando redes locais de fornecedores que atendam aos requisitos das licitações. As normas técnicas também acompanham as empresas. Projetos ferroviários na África Oriental adotaram a bitola padrão e especificações chinesas em áreas como sinalização e material rodante, o que pode reduzir custos e simplificar as operações para empresas que já dominam esses sistemas.

Quais estratégias mantêm as empresas chinesas competitivas

As empresas chinesas tendem a combinar três abordagens. Usam suas conexões estatais para entrar em mercados quando isso abre portas. Buscam parcerias com empresas e financiadores globais quando essas relações ampliam as oportunidades. Investem em vínculos cotidianos locais para antecipar necessidades, influenciar projetos desde o início e navegar por burocracias complexas. As empresas que combinam essas iniciativas, em vez de depender de um único caminho, continuam se expandindo.

Usar conexões estatais para entrar em novos mercados

As conexões com o Estado muitas vezes servem de trampolim. No Quênia, a China Road and Bridge Corporation estabeleceu uma base na década de 1980, inicialmente como subcontratada. Décadas depois, tornou-se a principal empreiteira da ferrovia de bitola padrão entre Nairóbi e Mombaça. Empréstimos garantidos por governos deram à empresa grandes projetos e uma reputação de entregar obras complexas. Em Gana, a China Harbour Engineering Company entrou no mercado por meio de um pacote financiado pela China na década de 2010. Com esse projeto como ponto de apoio, construiu relações com ministérios e com o setor privado e, depois, usou essas redes para buscar outros projetos que não dependiam de credores de Pequim.

Esse método se assemelha ao caminho percorrido por projetos ferroviários anteriores de grande porte na África Oriental. Empresas chinesas administraram toda a cadeia de atividades nas ferrovias de bitola padrão entre Adis Abeba e Djibuti e no Quênia, do projeto à construção e às primeiras operações. Treinaram funcionários locais, importaram equipamentos e padrões que conheciam bem e buscaram direitos de gestão para estabilizar as operações. O financiamento também mudou ao longo do tempo, passando de empréstimos estatais sem juros para empréstimos comerciais garantidos por crédito à exportação. A entrada foi viabilizada pelo Estado, mas o trabalho passou a exigir cada vez mais disciplina comercial.

Formar parcerias com atores globais e regionais

Depois de se estabelecerem, muitas empresas chinesas ampliam suas alianças. Em Gana, a China Harbour Engineering Company se associou a multinacionais ocidentais para conquistar projetos portuários, sinalizando ao mercado que poderia entregar obras segundo padrões internacionais e com governança conjunta. No Quênia, a China Road and Bridge Corporation concorreu em licitações internacionais além dos projetos financiados pela China, muitas vezes reduzindo custos ao reutilizar equipamentos e equipes qualificadas já instaladas na região.

Dados de pesquisas indicam a dimensão e o foco de mercado dessa atividade. Há mais de dez mil empresas de propriedade chinesa na África, a maioria privada e voltada à demanda local. Elas atuam na construção, na indústria, nos serviços e no setor imobiliário, muitas vezes com lucro. Essas empresas empregam principalmente trabalhadores africanos, e muitas oferecem estágios e treinamento profissional. Ao mesmo tempo, a participação de fornecedores locais e de gestores africanos fica aquém dos níveis de emprego, uma lacuna que os países anfitriões buscam reduzir por meio de regras de contratação e políticas industriais.

Atuar junto à política local e cultivar relações cotidianas

As empresas chinesas também investem em relações cotidianas com pessoas influentes no poder local. Diretores se reúnem com frequência com políticos e altos funcionários para entender prioridades, que vão de parques industriais e moradias a vias de acesso a portos. Em alguns casos, as empresas realizam estudos de viabilidade antes das licitações, o que lhes dá uma visão antecipada dos custos e das opções de projeto. Intermediários e consultores locais ajudam as empresas a navegar pelos processos de contratação, licenciamento e aprovação ambiental. Essas relações podem acelerar projetos, mas também reforçam a necessidade de processos transparentes e fiscalização para evitar favorecimento ou descumprimento de normas.

Estudos de caso sobre ferrovias e portos

A ferrovia entre Mombaça e Nairóbi oferece uma visão da fase de operação que vem após a construção. A linha foi inaugurada em 2017 e, segundo a operadora, registrou longos períodos de operação segura. O volume de passageiros e cargas cresceu, e o projeto foi associado à geração de empregos e à transferência de conhecimentos, incluindo o treinamento de milhares de pessoas em tecnologia ferroviária de bitola padrão. A ferrovia usa tecnologia, equipamentos e modelos de gestão chineses, o que ajuda a operadora a controlar a manutenção e as modernizações em uma plataforma conhecida. A experiência do Quênia retrata uma tendência mais ampla em que empreiteiras chinesas passam a assumir operações e manutenção de longo prazo, função que estreita as relações com órgãos locais e exige prestação contínua de serviços.

As ferrovias antigas também estão atraindo capital chinês novamente. A Ferrovia Tanzânia-Zâmbia, construída na década de 1970, deverá passar por uma grande reforma e adotar novos arranjos operacionais com uma empresa chinesa de construção. A linha, de 1.860 quilômetros, liga a região de Copperbelt, na Zâmbia, ao porto de Dar es Salaam. O plano inclui a recuperação dos trilhos, oficinas e novas locomotivas, carros de passageiros e vagões. A modernização criaria uma rota mais rápida para exportar cobre e cobalto ao oceano Índico e aliviaria a pressão sobre as rotas congestionadas da África Austral. Também colocaria a linha em concorrência direta com outros corredores transfronteiriços apoiados pelos Estados Unidos, pela Europa e pelo Japão. Para as empreiteiras chinesas, não se trata apenas de uma obra. É uma aposta operacional de que o corredor pode atrair cargas hoje transportadas por rotas concorrentes.

Os investimentos portuários complementam as modernizações ferroviárias. Construtoras chinesas construíram ou ampliaram dezenas de portos africanos, de instalações de águas profundas na África Ocidental a centros portuários no oceano Índico. Esses projetos muitas vezes incluem logística integrada, zonas industriais ou conexões ferroviárias. Analistas de segurança observam que alguns portos são construídos segundo especificações que poderiam permitir seu uso para apoio militar caso mudanças futuras de política abrissem essa possibilidade. A China já mantém uma base de apoio em Djibuti e envia navios de guerra a portos de todo o continente para exercícios e visitas. Os governos locais, porém, controlam o acesso. O debate aumenta a importância de concessões portuárias transparentes, regras claras sobre acesso e uso e fiscalização independente de infraestruturas que atendem tanto ao comércio quanto à segurança nacional.

Além da construção, segurança e serviços acompanham os projetos

À medida que os projetos chineses se expandem para áreas de maior risco, também cresce o setor de segurança que os protege. Empresas chinesas de segurança já atuam em vários países africanos, protegendo hidrelétricas, minas, ferrovias e conjuntos habitacionais. Muitas recrutam pessoal de antigas unidades militares e mantêm vínculos estreitos com órgãos estatais chineses. Suas funções vão da segurança perimetral e escolta de comboios à resposta a incidentes. Em alguns países, essa expansão rápida avançou mais depressa do que a definição de regras, gerando preocupações sobre responsabilização e uso da força em instalações de propriedade estrangeira.

A segurança é, em última instância, uma função soberana. Os governos locais podem exigir licenças, verificação de antecedentes e padrões de treinamento para prestadores estrangeiros de serviços de segurança, estabelecer regras para o porte de armas e exigir coordenação com a polícia local. As empresas podem ser obrigadas a publicar relatórios de incidentes e adotar processos de diálogo com as comunidades em áreas onde os projetos alterem o uso da terra ou restrinjam o acesso. Regras claras protegem tanto as comunidades locais quanto os investidores e reduzem a possibilidade de que um incidente grave prejudique a opinião pública sobre parceiros de infraestrutura de longo prazo.

Impacto local, empregos, qualificação e riscos sociais

As empresas chinesas se tornaram grandes empregadoras na África. Pesquisas indicam que quase nove em cada dez funcionários de empresas chinesas são trabalhadores locais. Em setores que exigem mão de obra qualificada, muitas empresas oferecem estágios e treinamento no trabalho, frequentemente introduzindo novas técnicas, equipamentos e sistemas de gestão que podem elevar a produtividade. Grandes projetos de transporte treinaram milhares de técnicos e gestores africanos, formando um grupo de profissionais capazes de operar e manter ativos complexos.

A qualidade desse impacto varia. Nas empresas pesquisadas, os fornecedores locais respondem por cerca de metade dos insumos, e menos da metade dos gestores locais são africanos. Formuladores de políticas buscam elevar esses números com metas de conteúdo local, programas de desenvolvimento de fornecedores e treinamento gerencial. Pesquisas em regiões mineradoras mostram um quadro misto. Comunidades próximas a minas operadas por empresas chinesas relatam maior acesso a estradas pavimentadas e água encanada, reflexo dos investimentos das empresas e das obras públicas que acompanham as minas. Essas mesmas áreas também registram desemprego mais alto e sentimentos mais fortes contra a China. Em suma, o efeito sobre o desenvolvimento depende da qualidade do planejamento dos projetos, da distribuição dos benefícios e da gestão dos custos ambientais.

As preocupações com direitos humanos acrescentam outra dimensão. Um grupo internacional de monitoramento registrou centenas de denúncias contra empresas chinesas que operavam no exterior entre 2013 e 2020. Mais de um quarto delas dizia respeito à África. Os problemas mais citados foram perda de meios de subsistência, avaliações de impacto ambiental deficientes e conflitos trabalhistas, sobretudo nos setores de mineração, energia e construção. Apenas uma pequena parcela das empresas apresentou respostas detalhadas. Muitas alegaram cumprir a legislação local, cuja aplicação pode ser fraca. Políticas empresariais mais sólidas de transparência e divulgação de informações, avaliações contínuas de riscos antes e durante os projetos e mecanismos eficazes para receber e resolver reclamações nas próprias obras podem ajudar a solucionar problemas desde cedo e construir confiança com as comunidades.

Minerais críticos impulsionam uma nova corrida competitiva

A demanda por minerais usados em veículos elétricos, armazenamento de energia e tecnologias renováveis colocou a África no centro de uma disputa global por cobalto, lítio, níquel, cobre e terras raras. Empresas chinesas controlam uma parcela crescente da extração em países estratégicos e uma parcela ainda maior da capacidade de processamento. Na República Democrática do Congo, a propriedade chinesa predomina nos ativos de cobalto e cobre, e várias usinas de processamento de cobalto operam perto das minas. Grande parte do refino de alto valor agregado ainda ocorre na China, abastecendo cadeias de suprimentos de baterias e tecnologia que atendem a fabricantes chineses e globais.

Os Estados Unidos e seus parceiros tentam construir cadeias alternativas de abastecimento. Novas iniciativas financiam melhorias em ferrovias e portos ao longo de corredores que transportam cobre e cobalto para fora da África Austral. Credores apoiados por governos oferecem empréstimos e garantias a empresas privadas, e novos acordos com países ricos em minerais buscam atrair investidores. Esses esforços ainda são menores que a presença chinesa, mas representam uma mudança gradual na forma como os projetos são financiados e governados. Normas ambientais e sociais frequentemente ocupam lugar central nessas propostas, o que pode influenciar os governos locais ao elaborar editais e negociar contratos de longo prazo.

Os acordos de recursos naturais em troca de infraestrutura continuam sob escrutínio. No passado, alguns empréstimos eram vinculados a direitos de extração e pagos em minerais, um modelo que gerou debates sobre transparência, custo-benefício e salvaguardas ambientais. Vários governos reforçaram as regras para incentivar o processamento interno. Zimbábue e Namíbia, por exemplo, impuseram restrições à exportação de lítio não processado para incentivar a instalação de unidades locais. A aplicação das regras pode ser irregular, e interesses poderosos nem sempre se adaptam rapidamente. A direção da mudança é clara. Os países africanos querem que mais valor permaneça no país, menos contratos opacos e modelos que recompensem investidores que criem ecossistemas industriais integrados.

O que os governos africanos podem fazer agora

A nova realidade é a de um mercado em que empresas chinesas atuam de maneira muito semelhante às suas concorrentes ocidentais. Elas participam de licitações abertas, formam parcerias com empresas globais e buscam parcerias público-privadas. Os governos africanos têm mais espaço para influenciar os resultados quando estabelecem regras claras e as aplicam de forma consistente. O objetivo não é escolher um lado na geopolítica. É conseguir projetos melhores, em condições melhores, que impulsionem a estratégia industrial e o bem-estar público.

• Realizar licitações abertas e competitivas, com documentação padronizada e divulgação pública dos contratos e dos beneficiários finais. Publicar as avaliações das propostas e os motivos da escolha para aumentar a confiança e reduzir disputas.
• Usar a avaliação do custo ao longo de todo o ciclo de vida. Comparar propostas pelo custo total durante a vida útil do ativo, não apenas pelo preço inicial. Incluir planos de operação, manutenção e desativação.
• Estabelecer metas mensuráveis de conteúdo local e qualificação profissional. Exigir planos de treinamento, estágios e oportunidades de progressão para gestores africanos. Apoiar o desenvolvimento de fornecedores para que empresas locais atendam aos padrões de qualidade e segurança.
• Reforçar as salvaguardas ambientais e sociais. Exigir avaliações de impacto independentes, consulta às comunidades e mecanismos para receber e resolver reclamações. Vincular os desembolsos ao cumprimento de etapas previstas.
• Fortalecer a gestão da dívida. Usar avaliações de projetos confiáveis e testes de estresse para qualquer empréstimo garantido pelo Estado. Quando adequado, preferir estruturas de financiamento de projetos que mantenham os riscos isolados.
• Esclarecer as regras para prestadores estrangeiros de serviços de segurança. Licenciar as empresas, estabelecer padrões de treinamento e conduta e exigir coordenação com a polícia local. Publicar relatórios de incidentes para coibir abusos.
• Promover padrões regionais para portos, ferrovias e interconexões elétricas. Alinhar com os países vizinhos as regras de acesso e as tarifas para que os corredores concorram pela qualidade e eficiência dos serviços.
• Incentivar joint ventures que incluam transferência de tecnologia e processamento local na mineração. Recompensar investidores que se comprometam com unidades produtivas nas etapas seguintes da cadeia e parcerias de pesquisa.
• Ampliar a capacidade regulatória. Investir em órgãos de contratação, agências reguladoras independentes e instituições de auditoria para que as regras sejam aplicadas de maneira consistente, independentemente da nacionalidade da empreiteira.

Em resumo

• O financiamento chinês para transportes na África caiu de cerca de 50 bilhões de dólares entre 2000 e 2019 para aproximadamente 6 bilhões de dólares desde 2019, mas empresas chinesas continuam conquistando grandes contratos.
• Três estratégias sustentam a expansão: usar conexões estatais para entrar nos mercados, firmar parcerias com atores globais e cultivar relações cotidianas com pessoas influentes no poder local.
• A ferrovia de bitola padrão do Quênia e a planejada reforma da Ferrovia Tanzânia-Zâmbia mostram a mudança para operações ao longo de todo o ciclo de vida e contratos estruturados comercialmente.
• A construção e a operação de portos por empresas chinesas cresceram, ampliando as cobranças por concessões transparentes e fiscalização da segurança.
• Empresas chinesas empregam principalmente trabalhadores africanos e oferecem treinamento, mas a participação de fornecedores locais e de gestores africanos continua baixa.
• Comunidades próximas a projetos chineses de mineração têm melhor infraestrutura, mas também mais desemprego e sentimentos mais fortes contra a China: um impacto misto.
• As denúncias de violações de direitos humanos se concentram nos meios de subsistência, nas avaliações ambientais e em questões trabalhistas, e as respostas das empresas são limitadas.
• Os minerais críticos impulsionam uma disputa mais ampla. A China domina o processamento e os principais ativos no cinturão de cobre congolês, enquanto os Estados Unidos e seus parceiros ampliam corredores e fontes de financiamento alternativos.
• Os governos africanos podem reter mais valor com licitações abertas, avaliação de custos ao longo de todo o ciclo de vida, salvaguardas rigorosas, metas de conteúdo local e maior capacidade regulatória.